Права на землю и другие природные ресурсы в Конституции PФ

О конституционности Земельного кодекса 2001 года

Автор: Виталий Нахратов

Обращение к конституционной аргументации дает возможность посмотреть на земельный вопрос более системно, подняться на уровень философии и политики права. Довод о конституционности становится вопрошением к здравому смыслу.

Наша страна знала Конституции СССР (1924, 1936, 1977) и РСФСР (1918, 1925, 1937, 1978) годов. Подвижность политической системы, федеративного устройства, обусловила внесение в Конституцию Р Ф 1993 за 25 лет 15 поправок, и некоторые, в полном с ней соответствии, внесены Указами Президента Р Ф.

Как известно, Конституция Р Ф 1993 года завершила череду последовавших за «парадом суверенитетов» неконституционных (с позиции Конституции СССР 1977 года) событий 1988−1993 годов, сопряженных с человеческими жертвами, повлекших прекращение СССР. И если «конституционный кризис» в стране принято считать законченным с принятием «ельцинской» Конституции Р Ф 1993, то земельные преобразования осуществлялись вместо законов подзаконными актами вплоть до принятия Земельного кодекса 2001, конституционность которого по способу принятия и идеологии оспаривалась в КС РФ. Для того, чтобы понимать состояние законности, в котором мы оказались после распада СССР, можно отметить такой факт: основные положения Земельного кодекса РСФСР 1991 года были признаны утратившими силу Указом Президента РСФСР[1]. Что касается современного ЗК 2001 года, то практика показывает, если закон принимается без широкого социального консенсуса, при политическом подавлении в традициях аппаратной борьбы, то возможно быстрое возвратное движение к его замене или неисполнение.

Конституция РФ регулирует земельные правоотношения в трех статьях: 9 (о формах собственности на землю), 36 (о правах на землю), 72 (о распределении федеративных полномочии при регулировании земельных отношений). По буквальному толкованию этих положений земля выступает в качестве особой конституционной ценности для проживающих на ней народов, подлежит охране и рациональному использованию, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов.

Существует ли конституционное равенство прав собственности на вещи и на природные ресурсы, и кто является субъектом права собственности на природные ресурсы (человек, гражданин, народ)

Приходится усомниться в конституционности самого первого принципа земельного права, установившего «учет значения земли как основы жизни и деятельности человека» (пп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК), поскольку Конституция Р Ф (ст. 9) требует учета земли как основы жизни и деятельности народов (то есть граждан, а не любого человека), проживающих на соответствующей территории.

Наряду с признанием и защитой равным образом частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности, провозглашенной ч. 2 ст. 8 Конституции, многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы провозглашено в ч. 2 ст. 9 Конституции Р Ф без указания на их (всех форм собственности) равное признание и защиту.

Следует ли понимать помещение правил о формах собственности на вещи в статье 8 и о формах собственности на природные ресурсы в статье 9 Конституции Р Ф как соотношение общей и специальной норм или досадную техническую ошибку.

Закрепленное в Конституции Р Ф понятие «формы собственности» рассматривается критиками в качестве реликта прошлого, не юридического, а скорее политэкономического понятия, создающего иллюзию возможности существования (наряду с частной и публичной) иных форм собственности. Согласно данной критической позиции, никаких «форм собственности» (за исключением частной и публичной) в действительности нет, а имеется только одно право собственности со стандартным, единым набором правомочий, у которого могут быть разные субъекты — граждане, юридические лица, государственные и иные публично правовые образования.[[2]] Понятие формы собственности порождено статьей 4 Закона СССР от 06.03.1990 N 1305−1 (с изм. от 24.12.1990) «О собственности в СССР», согласно которой собственность в СССР выступает в форме собственности граждан; коллективной и государственной собственности; собственности иностранных государств, международных организаций, иностранных юридических лиц и граждан. В статье 3 данного закона допускалась возможность законодательными актами республик в составе союза устанавливать иные, не предусмотренные данным законом, формы собственности. Некоторые исследователи называли иными формами собственности — профсоюзную, религиозную, других государств и дипломатическую собственность. Частью 2 статьи 20 Закона о собственности в СССР предусматривалось, что земля и другие природные ресурсы «являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории». Очень важно то, что ст. 20 Закона о собственности в СССР, провозгласившая природные ресурсы достоянием народов, хотя и расположена в разделе о государственной собственности, но обособлена от помещенной в статьи 21−23 другой государственной собственности — общесоюзной и республик, областей и автономных округов, административно — территориальных образований (коммунальная собственность).

Отсюда следует, что в советский период право собственности на природные ресурсы понималось как государственная собственность на народное достояние, то есть можно было говорить о своеобразной правосубъектности народа в природоресурсных отношениях. ЗК 2001 к объектам общенационального достояния относит только земли особо охраняемых природных территорий (пункт 2 статьи 95).

Предшествующее принятию Конституции 1993 года время и вплоть до 1 января 1995 года (дата введения в действие части первой ГК РФ) право собственности на вещи не было равно праву собственности на землю и другие природные ресурсы, и иллюзия равенства появилась только в гл. 17 ГК РФ и подзаконных актах, позволивших толковать ч. 2 ст. 8 и ч. 2 ст. 9 Конституции Р Ф 1993 года как одну норму. Говорить о равном признании и защите, а прежде всего о равенстве форм собственности на землю и другие природные ресурсы не позволяют отраслевые природоресурсные законы (например, земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, земли водного фонда — в государственной и муниципальной собственности (кроме прудов и обводненных карьеров, которые могут быть в частной собственности).

Принцип, в котором ЗК более прогрессивен, чем Конституция РФ

В статье 2 Конституции Р Ф закреплен принцип приоритета прав и свобод человека, провозглашенных высшей ценностью, перед интересами государства, которое обязано эту ценность признавать и соблюдать. В Советском Союзе действовал противоположный принцип о приоритете публичных интересов над частными. Этот принцип был закреплен в Конституции СССР 1977, статья 39 которой предусматривала, что использование гражданами прав и свобод не должно наносить ущерб интересам общества и государства. Кроме того, согласно статье 4 Конституции советское государство, все его органы обеспечивали охрану интересов общества, прав и свобод граждан. Из этого определения видно, что предпочтение отдавалось публичным интересам.

В ЗК РФ установлен более сбалансированный принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан (пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Уместна аналогия с Законом РФ «О безопасности», статья 5 которого называет в числе основных принципов обеспечения безопасности соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства. Данный принцип в ЗК РФ предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Рассматриваемый принцип является межотраслевым и обеспечивает баланс публичных и частных интересов, который реализуется в нормах земельного, экологического и иных отраслей права. Примером реализации данного принципа является механизм публичных слушаний при утверждении проектов межевания территорий, процедуры принудительного прекращения прав на землю за нерациональное использование и экологические нарушения, значительный перечень ограничений прав собственников земельных участков.

Выводы судов напрямую зависят от той сферы, правоотношения в которой служат предметом рассмотрения. Исходя из этого, в некоторых случаях суды однозначно признают приоритет публичных интересов. В частности, в своем Определении Конституционный Суд Республики Коми указал, что одним из основных принципов правового регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является принцип приоритета публичных интересов[3]. Аналогичная позиция содержится в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 10 октября 2000 года[4].

Таким образом, в зависимости от категории дел и конкретной ситуации суды отдают предпочтение частным или общественным интересам. Судебная практика под понятием «баланс частных и публичных интересов» не предполагает их равенство. Речь идет об их оптимальном сочетании, гарантирующем соблюдение прав граждан и одновременно нормальное и устойчивое функционирование гражданского общества[5].

История землепользования в России утверждает приоритет публичных интересов в землепользовании, и не только в части охраны земель. Такой подход согласуется с принципом сочетания частных и публичных интересов, закрепленном в статье 1 ЗК. В то время как во всем мире и отчетливо с XX века право частной собственности на землю получает все большие ограничения[6], в отечественном земельном праве постсоветского периода царила «слепая вера в частную собственность» и «свободный рынок», абсолютизация частной собственности, воплощенная в одновременно введенных в действие ЗК РФ и гл. 17 ГК РФ. После 2014 года (ФЗ № 171, ФЗ № 499 и пр.) наметилось откатное движение к социализации земли через повышение публичности (в институтах изъятия земель для общественных нужд (гл. VII.1 ЗК РФ), публичных сервитутах (гл. V.7 ЗК РФ), использовании участков без предоставления земель (на основании административных актов, гл. V.6 ЗК РФ), систематизации охранных и иных зон с особыми условиями использования территории (гл. XIX ЗК РФ, и другое).

Удивителен тот факт, что после 25 лет приватизации 92% всех земель и 66% сельскохозяйственных земель находятся в публичной собственности, а из приходящихся 8% на частную собственность в собственности граждан находятся 85% земель и в собственности юридических лиц 15% земель[7]. Но не будем забывать того, что 67% территории страны составляют земли лесного фонда, значительная часть территории находится в неблагоприятных климатических условиях, приватизированы наиболее выгодные пригородные и доступные облагороженные земли. По нашему мнению, такие итоги земельной реформы являются горестно-обнадеживающими: при обезлюдивании и опустошении продуктивных земель в результате бездумной аграрной реформы у государства остается возможность для реализации самостоятельной земельной политики за счет уцелевшего земельного фонда. Из этой статистики следует и другой вывод — в какой мере можно говорить о частном в земельном праве при указанной доли публичной собственности на землю.

О конституционности гл. 17 ГК РФ о вещных прах на землю

Правила гл. 17 ГК РФ, направленные на широкий оборот «земли», «вещных прав на землю» вряд ли соответствуют духу основного закона. Допустимо толкование, при котором гл. 17 ГК может считаться введенной в действие только в части, касающейся оборота сельхозугодий (даже не сельхозземель), что оставляет простор для маневра по кардинальному пересмотру ее судьбы.

Часть первая ГК РФ была введена в действие 01.01.1995. Что касается входящей в нее главы 17 ГК РФ о правах на землю, то уместна постановка вопроса о том, а введена ли в действие эта глава на данный момент. Дело в том, что статья 13 Федерального закона от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой ГК РФ» устанавливала, что «Глава 17 Кодекса вводится в действие со дня введения в действие ЗК РФ», но Федеральным законом от 16.04.2001 № 45-ФЗ (введенным в действие до ЗК) статья 13 вводного закона была полностью изменена, и установлено: «Нормы главы 17 части первой Кодекса в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие со дня введения в действие ЗК РФ и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Отсюда можно произвести вывод, что одновременно с ЗК РФ глава 17 ГК РФ не введена, а с введением в действие закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в 2003 году введены в действие только нормы гл. 17 ГК РФ, касающиеся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации) не содержит норм, вводящих в действие гл. 17 ГК РФ. Последующее внесение в главу 17 ГК разного рода поправок не способно узаконить нарушенную законность и в правовом государстве должно привести к необходимости ее введения вновь (или исключению) с учетом ЗК РФ, тем более, что наработан материал по совершенствованию кодификации.

Намерение одновременно ввести 25.10.2001 в действие ЗК РФ и главу 17 части первой ГК РФ 1994 года было вызвано отсутствием общественного согласия в вопросе о правах на землю, резко проявившееся в ходе земельной реформы 1990-х годов. За короткий отрезок времени на первом этапе реформы (с 1990 по 1993) был провозглашен переход от государственной монополии права собственности на землю к многообразию форм собственности на землю, и прежде всего к собственности частной. На уровне законов законодатель предпочел не спешить с приватизацией (разгосударствлением) земельной собственности, о чем свидетельствует не распространение на земли федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества. Осуществление приватизации земли, начатое в 1990-ом году законом РСФСР о земельной реформе, с 1992 года проводилось Указами Президента Р Ф («указным правом»)[8] и подзаконными актами, пока нормы о приватизации земли не были собраны в Законе о введении в действие ЗК РФ № 136-ФЗ, действующим (а значит продолжающим приватизацию земель) и сейчас. Стало быть, к принятию части первой ГК РФ в 1994 году отчетливо наметилась правотворческая тенденция: законодательные акты Верховного Совета РСФСР (высшего законодательного органа власти) сдерживали введение частной собственности на землю, в то время как подзаконные акты ее вводили и направляли. С принятием ЗК РФ 2001 это противоречие законодательного процесса в земельной сфере во многом устранялось. Однако последствия поспешных земельных преобразований (особенно аграрной реформы) устраняются до сих пор, в частности, с помощью Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В целом приходится констатировать, что земельная реформа на очередном этапе, пережившем масштабный передел собственности, продолжается. Ожидаемые изменения касаются института вещных прав на землю (введение права постоянного землевладения, права застройки и пр.). Большой массив норм, двигающих реформу природоресурсного и смежных отраслей права, заключен в законах о введении в действие земельного, градостроительного, водного, лесного кодексов, в законе о недрах. Попутно идет реформа учетно-регистрационного законодательства (см.: федеральные законы о землеустройстве, о государственном кадастре недвижимости, о государственной регистрации недвижимости), без совместного рассмотрения которой, теоретический анализ и построение правоприменительной практики в сфере прав на землю представляются затруднительными. К большому сожалению, федеральный закон о землеустройстве 1998 года, очевидно мешавший приватизации земель, дошел до наших дней в сильно сокращенном, неработающем виде — вернуть его к жизни первоочередная задача, если мы хотим оставить нашим потомкам плодородные земли и благоприятную среду обитания.

По мнению Медушевского А. Н., «апелляция к гражданскому праву была связана со стремлением Правительства Р Ф к преодолению регионального консерватизма в решении аграрного вопроса. Дело в том, что гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), в то время как земельное, горное, лесное и водное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ); их интерпретация оставалась крайне неопределенной и позволяла тормозить введение частной собственности на землю на региональном уровне».[9]

Признавая сложности гармонизации земельного и смежного законодательства, можно отметить Свод законов Российской Империи, который отличался от современного законодательства тем, что, хотя и был громоздким бумажным изданием, но представлял собой «одну большую книгу» (по изданию 1912 г. состоял из 5-ти книг, включающих тома), и в ней отраслевые законы были ее частью, в связи с чем, они были более удобны для восприятия как связанные одним замыслом в единый документ. Издавался также Свод законов СССР, например, т. 2 которого содержал закон о собственности в СССР 1990 г. Современное состояние законодательства в виде отдельных кодексов обособляет их нормы, делает затруднительными межотраслевые связи.

Таким образом, общепризнанное мнение о наличии в корпусе законодательства действующей гл. 17 ГК РФ не согласуется с буквальными формулировками закона о введении в действие ГК РФ, и тем, что правоприменение фактически игнорирует гл. 17 ГК РФ, предпочитая по вопросам земельного права руководствоваться Земельным кодексом.

Сложная диалектика общественных и политических процессов порой приводит к драматичному сосуществованию юридической и фактической конституции, которые в соответствии с идеалами правового регулирования должны совпадать. В этом смысле юридическое действие главы 17 ГК РФ обесценивается ее фактическим бездействием — отсутствием правоприменения. Развитие гл. 17 ГК РФ в существующем виде может создать такой курьез в правовом регулировании как «частное земельное право».

Критика конституционности ЗК 2001 года

Критика конституционности ЗК РФ 2001 года сосредоточена на его концепции. Упречна сама философия ЗК РФ: рассмотрение земли как товара (в ст. 6 ЗК РФ землеустроительное определение земельного участка как части земной поверхности на глубину ее почвенного слоя заменено на гражданско-правовое определение недвижимой вещи, ФЗ № 171); предоставление права собственности на землю иностранцам, лицам без гражданства и их организациям; слабая защита продуктивных земель от изменения назначения; отсутствие предельных норм владения землей (в том числе для иностранцев), при том, что последний бастион против латифундизма и огораживаний (в английском стиле XVI в.) — ст. 33 ЗК РФ была исключена ФЗ № 171; неразработанность понятия права собственности на землю и его необходимых ограничений; отсутствие реальных механизмов защиты прав собственности на землю; отсутствие гармонизации с частным правом и смежными природоресурсными отраслями права.

Зачастую принимаются нормы и законы, которые вступают в противоречие с Конституцией. Более того, бывает так, что и целое направление развивается не в русле конституционных ценностей. Конституция не догма, если всё зависит от того как её истолковать, не дойдя до произвола.

Общеобязательное толкование Конституции даёт Конституционный Суд.

Конституция и Земельный кодекс принимались с нарушением установленных правил принятия и по данному критерию оспаривались в Конституционном Суде. В проверке конституционности Конституции Конституционный Суд отказал, поскольку это не входит в его компетенцию (Определение от 1 апреля 1996 года № 13-О).

Вопрос о конституционности земельного законодательства и ЗК ставился перед КС РФ дважды.

1) Впервые это произошло, когда КС РФ в полном составе (в пленарном заседании) в Определении от 6 июля 2000 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» установил, что «земля рассматривается Конституцией Российской Федерации как объект права частной собственности (статьи 35 и 36) и как товар (статья 8, часть 1; статья 74, часть 1)». Конституционный Суд предпочёл не заметить статью 9 Конституции, согласно которой земля — вовсе не товар, а «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», и что Конституция не рассматривает землю исключительно как объект права частной собственности. Но разве названные Конституционным Судом положения — статьи 8 (часть 1) и 74 (часть 1) Конституции, которые, по мнению Конституционного Суда, позволяют рассматривать всю российскую землю (а не отдельные земельные участки) как товар, имеют какое-либо отношение к земле? Неужели земля может «свободно перемещаться» как движимые вещи (собственно товар), услуги и деньги? В данном случае этот абсурд возведён Конституционным Судом в такую степень общеобязательности, которая не подлежит обжалованию. Конституционный Суд часто использует в своих решениях ссылки на собственные прежние решения. Однако Определение от 6 июля 2000 года он не упоминал. А может, Конституционный Суд забыл о своём Определении? Ведь оно вопреки своему принципиальному значению не было отнесено им к подлежащим официальному опубликованию.

2) Другая возможность дать патриотическую оценку ЗК, вобравшему накопившееся земельное законодательство, представилась Конституционному Суду благодаря Постановлению Мурманской областной Думы от 27 июня 2002 года № 227 «Об обращении Мурманской областной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации» (вместе с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации Земельного кодекса Российской Федерации). Заявитель считал ЗК РФ не подлежащим действию из-за неконституционности.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы Земельный кодекс признан не противоречащим Конституции.

Основные обвинения в неконституционности ЗК, выдвинутые представителями мурманчан — жителей приграничной территории России, заключались в вопросах о предоставлении равных прав на землю иностранцам и не учете принципиальных замечаний субъектов федерации по содержанию проекта ЗК. Запрет права собственности иностранцев на приграничных территориях не исключает аренду на 49 лет с правом пролонгации, что, как известно, делает их слаборазличимыми (по такому пути идет базирование иностранных военных баз). Многие из субъектов федерации высказались резко против принятия «земельной конституции» в таком виде, и в случае учета их мнения ЗК не был бы принят, как прежде Федеральным Собранием уже были отклонены два предшествующих проекта ЗК. Учитывая категорическое непринятие проекта ЗК многими субъектами федерации, число желающих обратиться в КС РФ могло быть большим, но видимо практика КС РФ того времени не вселяла надежду на успех. Некоторые субъекты федерации пошли другим путем — после принятия ЗК попросту саботировали его исполнение. Например, московские власти (при мэре Лужкове Ю.М.) не вводили частную собственность на землю не то что для иностранцев, но вовсе предоставляли земельные участки только в аренду — даже появился непоименованный вид вещного права — «строительная аренда». При мэре Собянине С. С. московские власти саботировали нормы земельного права, выхолащивая право собственности на землю и его защиту так, что по сути отрицали его, расширительно применяя нормы о самовольных постройках (ст. 222 ГК РФ), что с неизбежностью влекло прекращение прав на землю под этими постройками.

А.В. Мазуров так описывает процесс принятия ЗК[10]: органы законодательной власти 48 субъектов Российской Федерации приняли решения, в которых в той или иной форме («не согласиться с концепцией», «отклонить в целом», «считать неприемлемым», «не поддерживать», «снять с рассмотрения» и т. п.) высказались против проекта Земельного кодекса.

Отрицательных отзывов (и ни одного положительного) было ещё больше, поскольку законодательные органы некоторых субъектов Российской Федерации высказывались против проекта Земельного кодекса неоднократно — на различных стадиях его принятия.

Из них следует, что законодательные органы регионов России считали необходимым отклонить проект Земельного кодекса главным образом в связи с тем, что им предусматривалось право частной собственности на землю в России иностранцев и создавались предпосылки для приватизации и продажи более 90% российских земель, включая даже земли для космической инфраструктуры. Ни один проект федерального закона не вызывал такой протест законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Между тем при принятии Земельного кодекса требование статьи 10 Конституции о самостоятельности органов законодательной власти, к которым относятся не только Государственная Дума Российской Федерации, но органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, соблюдено не было. Несмотря на выражение более чем третью органов законодательной власти субъектов Российской Федерации отрицательного мнения по проекту Земельного кодекса, Государственная Дума отказалась от создания по нему согласительной комиссии, как того требовал Закон о порядке рассмотрения законопроектов и Регламент. Вместо этого проект Земельного кодекса был направлен для одобрения более зависимым от федеральной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которое было получено и выдано за одобрение данного законопроекта всеми субъектами Российской Федерации. Согласительная комиссия вряд ли бы одобрила идею продажи земли иностранцам.

Отсутствие созыва согласительной комиссии по правительственному проекту Земельного кодекса доказывается неизменностью его положений о праве собственности на землю иностранцев и об обороте земель. Если бы согласительная комиссия для доработки проекта Земельного кодекса созывалась и в нём были учтены мнения законодательных органов субъектов Российской Федерации, то зачем Государственной Думе понадобилось одобрение проекта Земельного кодекса решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подмена ими отрицательных отзывов их законодательных органов? Тем самым не было соблюдено установленное на основе статей 5 (части 3) и 11 (части 3) Конституции разграничение полномочий между органами различных «ветвей» и уровней власти. Подмена решений органов законодательной власти решениями органов исполнительной власти свидетельствует об отсутствии разграничения полномочий между ними.

Статья 1 (подпункт 1 пункта 1) Земельного кодекса в нарушение статьи 9 (части 1) Конституции в качестве главного принципа всего земельного законодательства рассматривает землю как основу жизни и деятельности «человека», а не народов или граждан России. Это значит, что российская земля рассматривается основой жизнедеятельности любого живущего на планете Земля. В свою очередь, статья 5 Земельного кодекса также вопреки части 1 статьи 9 Конституции включает в число участников земельных отношений иностранных граждан, их организации и лиц без гражданства, но не относит к ним народы России. Тем самым Земельный кодекс отказывает в защите прав на землю именно народам России, а не отдельным гражданам из их числа.

Часть 1 статьи 36 Конституции устанавливает право частной собственности на землю «граждан» (и их объединений). Это значит, что правом собственности на отдельные земельные участки в России могут обладать только её граждане. Для обозначения иностранцев в статье 36 Конституции понятие «граждане» необходимо было заменять на понятие «каждый», как это сделано в некоторых других статьях Конституции о правах личности. В любом случае часть 1 статьи 36 Конституции исключает приобретение в частную собственность земли в России лицами без гражданства.

Между тем Земельный кодекс наделяет иностранцев фактически безальтернативным правом частной собственности на землю в России. В статье 22 (пункт 1) Земельного кодекса установлено, что иностранные лица могут иметь земельные участки на территории России на праве аренды, но «за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом». Далее же Земельный кодекс закрепляет право иностранцев на приобретение земельных участков не в аренду, а в собственность — статьи 28 (пункт 5), 35 (пункт 5), 36 (пункт 9). Лишь в пункте 5 статьи 35 Земельного кодекса допускается приобретение права аренды земельного участка наряду с правом собственности, но по выбору иностранца. При этом пункт 5 статьи 35 Земельного кодекса идёт дальше «равноправного» доступа к приобретению земельных участков в частную собственность, установленному пунктом 2 статьи 15 Земельного кодекса. Он предоставляет иностранцу возможность приобретения права собственности на чужой земельный участок, если на нём находится принадлежащее иностранцу здание, строение, сооружение, причём это право является преимущественным даже перед правообладателем земельного участка — гражданином или организацией России. Президент может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется, однако это до сих пор не сделано. Такое право означает наличие соответствующей обязанности правообладателя земельного участка произвести его отчуждение. Приобретение иностранцами земельных участков в собственность указанным способом означает принудительное лишение граждан России и их объединений (организаций) принадлежащего им имущества (земельных участков) без решения суда, что не допускается частью 3 статьи 35 Конституцию.

Как указывал представитель Мурманской областной Думы в КС РФ Казаков Д. В., сравнивая с Основным законом «земельную конституцию» — Земельный кодекс — можно при всех особенностях данных актов обнаружить у них общие идеологические признаки. Частная собственность иностранцев на землю — необходимый пролог для установления их собственности на то, что находится над и под землёй, то есть на другие природные ресурсы: нефть, газ, драгоценные металлы и камни, воды, леса.[11]

На самом деле связь права собственности иностранцев на землю в России с вопросом суверенитета её народа и его государства очевидна любому непредвзятому исследователю. Для обеспечения суверенитета необходимо реальное обладание землёй народами (гражданами) России, как того требует статья 9 (часть 1) Конституции. Иначе придётся признать даже такой абсурд, что остатки коренных народов России (который, вымирая по миллиону в год, стремительно приближается к малочисленному), оттеснённые выживать на острова Белого моря в результате скупки земли иностранцами, будут обладать таким же суверенитетом на свои бывшие территории, как раньше. Сейчас это многим кажется это нереальным, но не всё сразу. В Северной Америке геноцид и загон в резервации её коренного народа — индейцев — тоже происходил не один год. Когда «демократы» и «правозащитники» разрушали СССР, даже они понимали, что запись о суверенитете и подлинный суверенитет — это большая разница. В 1990 году они приняли Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР», а потом и Закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». Согласно этим актам исключительное право на владение, пользование и распоряжение (т. е. право собственности) на национальные богатства принадлежит народу; к национальным богатствам народов России относятся земля, ее недра, воздушное пространство, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные на территории России, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, а также образующиеся в реках России запасы анадромных видов рыб за пределами морской экономической зоны, художественные и культурные ценности. Не мыслился радетелям российской демократии суверенитет без анадромной рыбины, не то что без земли. Эти акты не противоречат Конституции и никто их не отменял, но Конституционный Суд при рассмотрении Земельного кодекса не вспомнил и о них.

Любому юристу со студенческой скамьи известно, что государственная власть без её собственности на природные ресурсы — это не власть, а ширма для истинных носителей власти, фактических обладателей национальных богатств. Однако Конституционный Суд и по этому вопросу ушел в схоластику: «при предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и её территориальную целостность» (пункт 2.2 Постановления Конституционного Суда о Земельном кодексе). Но как можно передать в собственность «земельный участок», не передав его со всеми свойствами, то есть как часть государственной территории, природный объект и природный ресурс? Из приведённого установления Конституционного Суда следует, что земельный участок независимо от его размера — это объект только сделок и права собственности, в основном частной. То есть земля в целом — природный объект (ресурс). Но если её разделить на участки — уже нет.

В Постановлении от 23 апреля 2004 года Конституционный Суд объявил, что законодательное регулирование в «переходный период» должно «гарантировать российским гражданам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом». «Относительно равные» — ещё одно новое понятие, которым Конституционный Суд обогатил отечественное правоведение. Даже Земельный кодекс (статья 15) говорит о «равном», а не об «относительно равном» доступе «россиян» и иностранцев к приобретению земельных участков в собственность. В контексте данного Постановления Конституционного Суда предлагаю следующее определение: под относительным равенством в приобретении земли в России в собственность следует понимать такое соотношение, при котором финансовые возможности граждан России и остального мира приблизительно совпадают. Другими словами, такое «относительное равенство» в принципе невозможно и всегда будет не в пользу граждан (народов) России.

Ни в одной цивилизованной стране права на землю иностранцев с её гражданами не являются равными. Это станет очевидно любому, кто просмотрит конституции и законы США, Китая, Израиля, европейских государств.

Слабым утешением служит то, что между обращением Мурманской областной Думы в КС РФ и вынесенным по нему постановлением КС РФ появился Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, принятый в июле 2002 и введенный в действие в 2003 году, в котором требования мурманчан, выступивших против ЗК 2001 года, частично были учтены в виде запрета частной собственности иностранцев на сельскохозяйственные земли, запрета латифундизму путем установления 10-ти процентной квоты владения одним лицом сельскохозяйственными землями в муниципальном образовании, введения преимущественного права покупки сельскохозяйственных земель местным населением.

Решение Конституционного Суда по ходатайству Мурманской областной Думы (Постановление Мурманской областной Думы от 25 июня 2004 года № 1280) об официальном разъяснении этого Постановления не последовало. И не удивительно, поскольку оно со всей очевидностью раскрывает неконституционность, противоречивость и антироссийскую направленность уже не только Земельного кодекса, но и самого Постановления Конституционного Суда.

Любопытно, в 2014 году введен запрет на участие иностранцев в СМИ и ограничение владения более 20% уставного капитала участника СМИ (ФЗ-305). КС РФ своим постановлением от 17.01.2019 по жалобе гр. Нидерландов Финкельштейна признал частично неконституционными такие ограничения. Вот и получается, что в России у иностранцев равные права на землю с гражданами РФ и КС РФ с этим в 2004 году согласился. Тогда как свобода слова иностранцев в России ограничена и КС РФ в 2019 году признал такие ограничения не вполне неконституционными. Следовательно, основу жизни и деятельности народов России составляет не земля, а свобода слова, на 20% гарантированно иностранного.

Критика конституционности оборота земель по актам конституционного права, содержащим нормы земельного права

Давая конституционную оценку предусмотренной ЗК возможности отчуждения российских земель иностранцам, необходимо выразить обеспокоенность тем, что отторжение территории государства может происходить по праву конституционному, или когда земельные отношения принимаются к регулированию конституционным правом. Тогда «ползучая» потеря земель в пользу иностранцев с помощью ЗК становится несравненной по «возможностям» права государственного.

Россия передала часть своих территорий: в 1990 - США, в 1991 — КНР, в 2005 — КНР, в 2010 — Норвегии, 2010−2011 — Азербайджану.

Отдельного внимания заслуживает использование российских земель на основании федеральных законов от 22 июля 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», от 03 декабря 2011 года N 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации <…>»", от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», допускающее их аренду до 70 лет.

Особые экономические зоны (ОЭЗ), зоны территориального развития (ЗТР), территории опережающего развития (ТОР) обычно рассматриваются в рамках экономических отраслей законодательства. Между тем, принятие закона о ТОРах сопровождалось внесением изменений в ГК, ГрК, ТК, ЗК, ЛК, произведенных в отдельном Федеральном законе от 31.12.2014 № 519-ФЗ.

В совокупности эти изменения для ТОРов открывают широкие перспективы деятельности на слабозаселённых территориях Сибири и Дальнего востока для иностранных компаний и иностранной рабочей силы. Так, эти территории на 70 лет (с правом продления) могут быть сданы в аренду иностранцам; решение об изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости у граждан России принимается уполномоченным федеральным органом (не судом — прим. авт.) по ходатайству управляющей компании (ст. 28); получение разрешений на привлечение и использование иностранных работников не требуется. Кроме того, иностранцам позволяется добывать и вывозить минералы, углеводороды, вырубать лес, ловить рыбу, отстреливать животных в любом количестве и без возмещения убытков. Резиденты ТОРов будут платить пониженные тарифы страховых взносы, а выпадающие доходы резидентов будут компенсироваться за счет межбюджетных трансферов, предоставляемых из федерального бюджета. По мнению, озвученному Михалковым Н. С., «не обязательно воевать — достаточно дать возможность использовать нашу землю»[12].

На этом фоне увеличение в 2012 году территории г. Москвы на 250%, при отсутствии твердых экономических и демографических указаний (стремительного роста рождаемости в столице не наблюдается), способно стать геополитической воронкой, лишающей смысла программу «дальневосточного гектара», любые программы полицентрического развития.

Преимуществом программы «дальневосточного гектара», введенной Федеральным законом от 01.05.2016 N 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа <…>», с точки зрения национальных интересов, можно считать то обстоятельство, что в отличие от Конституции и ЗК РФ, она прямо запрещает частную собственность иностранцев при ее реализации. Программа дает право оформить участок в аренду или собственность только на шестой год (земель лесного фонда — после 15 лет) его использования «для осуществления любых видов деятельности, не запрещенной российским законодательством». В том числе разрешено продавать лес с участков лесного фонда. Земля не может быть передана, подарена или продана иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам или образованным с их участием юридическим лицам (ч. 1 ст. 11).

В годовщину 25-летия Конституции Р Ф не покидает вопрос: что представляет собой Конституция, которая допускает произвольное принятие законов (ЗК РФ); равноправие, а в некоторых случаях преимущество права собственности иностранцев на землю по сравнению с гражданами государства; отчуждение земель в рамках конституционного права без референдума? Является ли она актом об отказе на практике от государственного суверенитета и интересов своих граждан или Основным Законом, действующим в национальных интересах?


[1] См.: Нахратов В. В. Приватизация земли по-российски. — М.: Частное право. 2003. С. 40−43.

[2] См.: Суханов Е. Понятие права собственности в российском законодательстве и в модельном Гражданском кодексе для стран СНГ // КПВО. 2000. № 4 / 2001. № 1. С. 85 — 88.

[3] Определение Конституционного Суда Республики Коми от 01.07.2009 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

[4] См.: Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (1992−2008 гг.): в 7 т. Т.1 / под общей редакцией М. В. Кротова. — СПб.: ООО «ИД «ПРАВО», 2010. — С.485−490.

[5] Евлоев И. М. К вопросу о балансе публичных и частных интересов // Вестник Уставного Суда Калининградской области, 2010, № 13−14.

[6] См.: Пащенко Е. Г., Нахратов В. В. Земельные отношения в современном мире: на примере России, США и Китая // Закон. № 1. 2007.

[7] Сведения о наличии и распределении земель в Российской Федерации на 01.01.2018 //https://rosreestr.ru/site/activity/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/

[8] О понятии указного права, см.: Лучин В. О. Указное право в России": Москва, 1996.

[9] Медушевский А. Н. Русский бонапартизм // Россия в условиях трансформаций. М. 2001. № 9.

[10] Мазуров А. В. Земельный кодекс РФ: конституционно-правовые аспекты //Право и политика. 2004. № 9. С. 137−142.

[11] Казаков Д. В. Заметки участника процесса, в кн.: «Дело о Земельном кодексе» в Конституционном Суде. — М.: Частное право. 2008.

[12] Михалков Н. С. /"Бесогон TV". Москва: Телекомпания «Россия 24», официальный канал ВГТРК на Youtube (11.06.2016).