Недропользование или застройка: что в приоритете?

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановлением суда кассационной инстанции по делу № А15−6367/2022 защитил права производственного кооператива «Дагестанский комбинат строительных материалов» (далее — ПК «ДКСМ»), имеющего действующую лицензию и оформленный горный отвод на земельный участок, который органами местного самоуправления городского округа «г. Дербент» был незаконно определен под частную застройку.

Как следует из судебных актов, в 2009 г. комитет по управлению имуществом г. Дербента и ООО «Стройсервис-1» заключили договор аренды, по условиям которого компания получила право использования участка под карьер для добычи камня до 2058 г.

Далее, в 2017 г. общество, в свою очередь, заключило договор субаренды на аналогичных условиях с ПК «ДКСМ», у которого с 2009 г. имелась лицензия на добычу известняков-ракушечников на спорном участке.

В 2018 г. договор с обществом был расторгнут администрацией в судебном порядке, что повлияло на права кооператива недропользователя и повлекло продолжение судебных споров.

Итогом судебных разбирательств стало продление срока аренды участка по договору с ПК «ДКСМ» до 2019 г., поскольку участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, безальтернативно подлежат предоставлению пользователям недр в аренду без проведения торгов, а лицензия была выдана кооперативу до 2027 г.

В 2021 г. администрация г. Дербента приняла решение о комплексном развитии незастроенной территории и провела торги на право заключения договора о комплексном развитии, в результате которых был заключен договор с ООО «Монстрой». В 2022 г. управление земельных и имущественных отношений городской администрации заключило с ООО «Монстрой» договор аренды того же участка, недропользователем которого является ПК «ДКСМ», до 2031 г.

Таким образом, управление земельных и имущественных отношений проигнорировало исключительное право кооператива на пользование недрами, расположенными под поверхностью земельного участка, и по результатам торгов передало право пользования участком под среднеэтажную жилую застройку.

В итоге кооператив был вынужден отстаивать нарушенные права в судебном порядке. А С Республики Дагестан указал участникам спора на императивные нормы Закона о недрах и напомнил, что находящийся в государственной или муниципальной собственности участок, необходимый для ведения работ, связанных с недропользованием, предоставляется пользователю после получения соответствующей лицензии и оформления геологического и (или) горного отвода (п. 3 ст. 25.1 Закона о недрах).

Суд установил, что хотя администрация г. Дербента и обладала сведениями о наличии исключительных прав у кооператива на пользование недрами в границах горного отвода, но организовала и осуществила проведение торгов на право заключения договора о комплексном развитии незастроенной территории на участке, который в силу закона не мог быть предметом торгов, поскольку входит в границы горного отвода кооператива.

В результате АС РД удовлетворил требования кооператива частично, что стало причиной обжалования решения в суде апелляционной инстанции.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, проверяя законность выводов первой инстанции, заключил, что получение кооперативом лицензии на недропользование не предоставляет ему исключительное право на пользование земельным участком, предоставление которого должно осуществляться в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Отмечу, что в данном случае вывод суда представляется противоречащим как законодательству, так и сложившейся судебной практике. Поясню, почему.

В соответствии с ч. 1 и 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования государственным (муниципальным) имуществом, возможно только по результатам проведения торгов (но с исключениями).

Именно таким образом поступила администрация города: провела торги, победителем которых стало ООО «Монстрой», однако указанные в той же статье закона исключения не были приняты во внимание. Согласно ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции порядок о необходимости проведения торгов не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с законодательством РФ о недрах.

Исключения, предусмотренные ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, взаимосвязаны со ст. 7 Закона о недрах, в которой дословно указано, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с лицензией. Любая деятельность, связанная с недропользованием в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому предоставлен участок.

Из системного анализа описанных выше норм законов о недрах, о защите конкуренции, а также из судебной практики¹ следует, что договор аренды в отношении находящихся в государственной или муниципальной собственности участков заключается с лицом, обладающим лицензией на право пользования участком недр, без проведения торгов. Проведение торгов в рассматриваемом случае невозможно, поскольку владелец лицензии на право пользования недрами обладает исключительным правом пользования ими.

Позиция апелляции ожидаемо повлекла обжалование постановления от 31 октября 2023 г. в кассационном порядке.

Кассационный суд справедливо указал на ошибки судебной коллегии апелляционной инстанции и неправильное применение к спорным правоотношениям положения Закона о недрах и Правил подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода (утверждены Постановлением Правительства Р Ф от 29 июля 2015 г. № 770), что привело к принятию незаконного судебного акта.

Хотя закон и судебная практика четко и однозначно определяют особый порядок взаимоотношений между органами, за которыми закреплено право оперативного и хозяйственного ведения, и арендаторами земельных участков, предоставленных для добычи полезных ископаемых, споров меньше не становится. Предприниматели зачастую вынуждены переводить предприятия в состояние простоя и нести убытки долгие месяцы, пока идут судебные разбирательства.

В каждом случае имеются нюансы, на которые пытаются ссылаться должностные лица в обоснование отказов недропользователям в заключении договоров аренды. В данном деле таким нюансом стала специфика разрешенного использования земельного участка (среднеэтажная жилая застройка).

АС Северо-Кавказского округа в очередной раз указал, что участки для добычи полезных ископаемых предоставляются в аренду в особом порядке (без учета градостроительного регламента территориальной зоны), а условия их использования определены лицензий на право пользования недрами. В связи с этим предоставление земельного участка, испрашиваемого в целях добычи полезных ископаемых, не может быть поставлено в зависимость от обстоятельств его нахождения в той или иной территориальной зоне, установленной градостроительными регламентами.

Данный судебный акт является значимым вкладом в судебную практику, направленную на защиту предпринимателей и предприятий, деятельность которых способствует развитию промышленности, пополнению бюджета и нередко становится «мишенью» интересов третьих лиц, лоббирующих личные интересы с использованием «административного ресурса». Полагаю, постановление АС Северо-Кавказского округа, безусловно, положительно скажется на практике разрешения аналогичных споров.

¹ См., в частности, постановления АС Северо-Кавказского округа от 3 июня 2020 г. по делу № А63−15 551/2019 и от 27 октября 2021 г. по делу № A63−19 955/2020; решения А С Оренбургской области от 28 июля 2023 г. по делу № A47−4673/2023; от 25 ноября 2022 г. по делу № A47−12 720/2022; от 4 мая 2021 г. № А47−1020/2021 и от 2 июня 2020 г. по делу № A47−1228/2020.