Переход на «зеленую» энергетику. Вызов для российской экономики?

Автор: Виталина Степанова

«Зеленая» повестка

По данным МЭА (Международного энергетиче­ского агентства), несмотря на пандемию, рынки возобновляемых источников энергии (далее — ВИЗ) показали устойчивость к кризису в отличие от рынков нефти, угля и газа. За январь—декабрь 2020 г. по сравнению с 2019 г. в экспорте товаров топливно-энергетического комплекса России сни­зился физический объем поставок: электроэнер­гии — на 39,6%, керосина — на 16,7%, нефти сы­рой — на 11,4%, газа природного — на 9,7%^[1]. Панде­мия — ситуация, скорее, исключительная, однако с момента ее начала вопрос о переходе к «зеленой» энергетике стал звучать все увереннее и чаще.

Еще в 2015 г. инвестиции Европы в ВИЗ превыси­ли инвестиции в традиционное топливо. Глава МЭА Фатих Бироль прогнозирует, что уже к 2025 г. ВИЗ станут крупнейшим источником выработки элек­троэнергии, который по показателям превзойдет уголь^[2]. Как следует из совместного доклада центров по изучению энергетики и климата ЕтЬег и Адога Епег{рет/гепс1е, в 2020 г. страны ЕС впервые получили больше энергии на основе ВИЗ, которые потеснили уголь и газ^[3] США с приходом к власти Джо Байдена, а также обозначили курс на «озеленение».

Кроме того, многие топливные компании самостоятельно берут на себя обязательства по сокращению «углеродного следа» в своей деятельности.

Однако позиции аналитиков разнятся: одни полагают, что в ближайшие десятилетия состоится глобальный переход на чистую генерацию, другие — что переход на одни только ВИЭ в принципе невозможен. Мы же полагаем, что в скором времени во всем мире преждевременно произойдет полный и окончательный переход на возобновляемую энергию. Глобальная электрификация требует огромных инвестиций. С учетом переменчивых погодных факторов требуются вложения в дорогие системы энергоснабжения, аккумулирования. Кроме того, бремя самого производства ветряков и солнечных панелей, их транспортировки, протягивания ЛЭП и прочих энергоемких процессов, оставляющих «углеродный след», во многом потенциально ложится на государства, которые по‑прежнему «коптят». Возникает риторический вопрос: смогут ли объективно только ВИЭ бесперебойно обеспечивать население достаточным количеством энергии при прочих факторах и неизменном росте потребления? Актуальность этого вопроса подтвердила ситуация с холодной зимой 2021 г., когда из‑за низких температур Евросоюз повысил спрос на российские уголь и газ. Нельзя сбрасывать со счетов и низкоуглеродную ядерную и термоядерную энергию, а также наиболее чистый из ископаемых источников энергии — природный газ, при выработке электроэнергии на котором выделяется значительно меньше CO₂.

Несмотря на озвученные планы Евросоюза по снижению газовой генерации, в 2020 г. Bloomberg NEF спрогнозировал, что единственное ископаемое топливо, спрос на которое будет постоянно расти к 2050 г., — это природный газ. Вместе с тем пере‑ численные области перспективны для России, особенно при развитии чистых технологий.

Что касается угля, то, по прогнозам дайджеста Bloomberg Green ^[4], в связи с восстановлением после пандемии и ростом цен на природный газ США увеличат потребление угля на 16% по сравнению с 2020 г. и еще на 3% в 2022 г. В рамках предвыборной кампании Джо Байдена был актуализирован курс на «зеленую» энергетику, однако Америка — третий по величине потребитель угля, и ей предстоит долгий процесс выстраивания экономически устойчивой климатической инфраструктуры. Индия и Китай, лидирующие по потреблению угля в мире, по данным Bloomberg Green, также не планируют сокращать поставки в ближайшем будущем. Вместе с тем премьер Госсовета КНР Ли Кэцян обозначил план по сокращению выбросов. Конкретные шаги пока озвучены не были, вместе с тем Китай располагает молодым парком угольных ТЭС, которые не выработали свой ресурс. Однако видится, что меры в первую очередь коснутся ужесточения требований по объемам выбросов и применению чистых технологий. И именно на поставку угля в страны Азиатско‑Тихоокеанского региона (далее — АТР), которые в нем заинтересованы, на данный момент ориентирована Россия.

Необходима сбалансированная стратегия по развитию чистых технологий для тех источников энергии, которые уже имеются, и ВИЭ в регионах, где это экономически выгодно и климатически обусловлено. Паритет поможет сократить «углеродный след» и сохранить независимость на топливном рынке. Государство понимает имеющую место тенденцию и принимает меры по развитию ВИЭ^[5]. Одновременно важно понимать, что для энергоемкой экономики темп роста ВИЭ будет небыстрым. Вместе с тем такой гигант экспорта газа, как «Газпром», уже планирует поставки в Европу полностью безуглеродной партии СПГ (сжиженного природного газа) до 2025 г.

Трансграничный углеродный налог

В рамках «зеленого» соглашения Европарламентом утверждено решение по введению к 2023 г. механизма пограничной углеродной корректировки (Carbon Border Adjustment Mechanism — CBAM), так называемого налога на углеродный след. Данная мера в основном касается стран Европейского союза, однако сбор значительно повлияет на организации и государства, осуществляющие сбыт продукции в ЕС.

СВАМ является трансграничным налогом для компаний, экспортирующих энергоемкую промышленную продукцию: топливо, цемент, сталь, алюминий, бумагу, стекло, химикаты, удобрения, топливо, нефть, газ и пр. По информации Euronews, доходы бюджета ЕС от углеродного налога составят от 5 млрд до 14 млрд евро ежегодно в зависимости от объема, который будет определен Европейской комиссией^[6].

Для целого ряда товаров, произведенных в ЕС, предполагается распределение квот, в связи с чем многие внутренние компании будут не просто заинтересованы, но и вынуждены перенести производство обратно в страны ЕС из стран, где оно может обходиться им в несколько раз дешевле. В то же время реализуется фискальная функция: бюджет пополнится поступлениями от экспортеров. Предполагается, что сбор подтолкнет правительства к принятию мер по сокращению «углеродного следа», в том числе на законодательном уровне. Однако нельзя не отметить очевидный протекционистский характер платы, что неоднократно было замечено многими экспертами и политиками: Европа создает условия для сокращения импорта топлива, фактически ограничивая торговлю.

Преувеличить значение такого давления на российскую энергоемкую экономику невозможно. Эксперты BCG полагают, что дополнительная нагрузка для экспортеров из России составит по‑ рядка 3,0−4,8 млрд долларов в год. Данный расчет основан на предположении, что облагаться сбором будет весь объем выбросов, указывают специалисты^[7].

В 2019—2020 гг. велось обсуждение законодательной инициативы по введению дополнительных на‑ логов, пошлин или сборов за выбросы парниковых газов в Российской Федерации. При наличии внутригосударственной платы российские экспортеры освобождаются от СВАМ в силу действия запрета двойного налогообложения, предусмотренного Парижским соглашением. Тем не менее пока национальный законодатель пошел по либеральному пути и не стал совершать действия, способные нанести серьезный удар по финансовому состоянию большинства компаний страны во времена экономической нестабильности.

Риск полного отказа от введения внутригосударственного налога на углеродные выбросы очевиден: ощутимый рост напряжения в отношениях ЕС и России, убытки компаний, поступление на‑ лога в бюджет ЕС и, как следствие, упущенный доход в бюджет РФ. В связи с этим у государства возникла необходимость проработать одновременно два вопроса: выстраивание диалога с ЕС по поводу снижения налогового бремени (возможно, установить свои условия взаимодействия) и создание собственного механизма правового регулирования выброса парниковых газов для выполнения обязательств, взятых на себя при подписании Парижского соглашения.

В случае введения национальных выплат их ставка могла бы быть ниже ставки трансграничного налога. Для некоторых категорий компаний, которые в силу ряда факторов не могут позволить себе быстрый переход на дорогие ВИЭ, следует предусмотреть льготные программы.

Шаги по снижению «углеродного следа»

2 июля 2021 г. Президентом Р Ф был подписан Федеральный закон от 02.07.2021 № 296 «Об ограничении выбросов парниковых газов», который вступит в силу в течении 180 дней с момента его опубликования. На рассмотрении Государственной Думы находится также законопроект «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования выбросов и поглощения парниковых газов в Сахалинской области».

Законом об ограничении выбросов парниковых газов формируется необходимая правовая основа для получения полной и достоверной информации от организаций о выбросах парниковых газов. Он предусматривает обязанность хозяйствующих субъектов (организаций, объем выбросов которых превышает 150 тыс. тон в год) представлять ежегодные отчеты и нести административную ответственность в случае отказа от выполнения такого обязательства.

Конечная цель — четкое понимание объемов выбросов для дальнейшего правового регулирования сферы и разработки государственной политики по их квотированию и запуска торговли квотами. Оценивая ситуацию, можно предположить, что соответствующий сбор может появиться не ранее, чем к началу 2023 г.

Законопроектом «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования выбросов и поглощения парниковых газов в Сахалинской области», по сути, устанавливается экспериментальный правовой режим для определенной территории. Основные задачи эксперимента: проведение региональной инвентаризации выбросов и поглощения парниковых газов, поддержка климатических проектов, а также формирование системы торговли выбросами парниковых газов и ее интеграция при содействии МИД с международными системами торговли. Конечная цель — достижение углеродной нейтральности к 2050 г. В законопроекте частично раскрывается порядок действия квот: уполномоченные органы на основании прошлогодней отчетности организаций определяют максимально допустимый объем выбросов, а организации обязуются не превышать такие значения. Компании, которые с помощью инвестиционных проектов использовали оборудование, позволяющее накапливать или уменьшать объемы таких выбросов, вправе про‑ давать свои неиспользованные квоты, что может представлять собой финансовую выгоду. В случае превышения допустимых значений с организации будет взыскиваться штраф в размере 150 рублей за каждую тонну эквивалента углекислого газа сверх установленной квоты.

Похожая схема успешно реализовывается в Швейцарии на средства так называемых зеленых сертификатов^[8]. Органы государственной власти выдают на безвозмездной основе генерирующим «зеленую» энергию предприятиям сертификаты, а они, в свою очередь, продают их потребителям энергии, которые включены в Европейскую торговую систему и обязаны снижать выбросы парниковых газов, ввиду чего данные сертификаты востребованы среди них (служат дополнительным «разрешением» на выбросы).

Сахалинский проект станет пилотным, при удачных результатах эксперимента подобный правовой режим будет введен на всей территории государства. К настоящему времени желание принять участие в таком эксперименте изъявили еще два региона: Нижегородская область и Калининград.

Также по поручению Президента Р Ф сейчас разрабатывается законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения исполнения собственниками объектов промышленной инфраструктуры обязанности по ликвидации причиненного вреда окружающей среде». Он призван регулировать ответственность владельцев наиболее опасного производства и объектов I и II классов опасности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Законопроект содержит ряд требований, например, таких как обязательная разработка плана мероприятий по ликвидации негативных последствий, на который должно быть получено положительное заключение экологической экспертизы, необходимость подтверждения финансового обеспечения реализации ликвидационных мероприятий, использование механизма контроля сделок. Однако в контексте нашей темы интересна инициатива о так называемом окрашивании экологических платежей, озвученная Президентом Р Ф и поддержанная в законопроекте. Так, административные штрафы за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, плата за негативное воздействие на нее, платежи по искам о возмещении вреда будут иметь целевое расходование, направляться на выявление и оценку объектов накопленного вреда и их ликвидацию, а в отсутствие таковых — на иные природоохранные мероприятия, направленные на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, ее сохранение и восстановление, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности и пр. Такая инициатива при успешной реализации может стать дополнительным источником финансирования раз‑ вития ВИЭ и чистых технологий.

Отечественный опыт торговли квотами

Для России торговля квотами не является новшеством. В рамках действия первого периода Киотского протокола национальные компании заключали сделки с иностранными инвесторами на основе механизмов ПСО (проектов совместного осуществления), которые предусматривают, что государство или компания инвестируют в развитие технологий по снижению парниковых выбросов другой компании в обмен на высвободившиеся ЕСВ (единицы сокращения выбросов). Первые сделки были заключены в 2009 г. между РУСАЛом и фондом Natsource, Роснефтью и Carbon Trade & Finance SICAR S.A., однако реализованы они были позже в связи с тем, что механизм подразумевал обязательное одобрение со стороны Минэкономразвития. Японские компании Mitsubishi и Nippon Oil получили от российского правительства квоты на выброс 290 тыс. тонн угле‑ кислого газа в рамках реализуемого с ОАО «Газпром нефть» проекта в августе 2010 г. Японские технологии позволили утилизировать попутный нефтяной газ вместо того, чтобы сжигать его. По проложенным трубопроводам попутный нефтяной газ начал транспортироваться на перерабатывающие мощности компании СИБУР, после чего доля его утилизации выросла с 0,4 до 95%.

Однако не все в этой истории было просто. С момента подписания Киотского протокола в связи с экономическим кризисом 1990‑х гг. у России оказалась не выработана норма углекислого газа, а это несколько миллиардов ЕСВ. От заинтересованных компаний поступило множество проектов, но из‑за бюрократической процедуры одобрения многие из них так и остались не реализованными к концу действия первого периода протокола. В частности, неопределенность оборота ЕСВ, вызванная отставанием нормативной базы процедуры реализации ПСО, привела к ряду судебных разбирательств, в которых специалисты нашего бюро принимали участие в качестве представителей ^[9]. Анализ такого опыта полезен при формировании законодательства, условий для инвестиционной привлекательности климатических проектов и торговли квотами. В заключение хочется отметить, что концепция баланса развития ВИЭ и ископаемого топлива, в том числе с помощью чистых технологий, эффективное взаимодействие отраслевых органов власти и создание нормативно‑правовой базы позволят не только уменьшить вред, причиняемый экологии парниковыми выбросами, но и стать ответом на вызов российской экономики.

---

^[1] См.: Отчет ФТС России «Экспорт России важнейших товаров за январь — декабрь 2020 года». —

^[2] См.: Анализ МЭИ.

^[3] См.: Доклад Ember и Agora Energiewende «The European Power Sector in 2020».

^[4] См.: The World’s Three Biggest Coal Users Get Ready to Burn Even More.

^[5] См.: ДПМ‑1 2013−2024, ДПМ‑2 2025−2035.

^[6] ru.euronews.com/2021/03/11/eu‑parliament‑carbon‑levy

^[7] См. пресс‑релиз BCG от 29.07.2020.

^[8] Подробнее об обороте «зеленых» сертификатов в России см.: Верле Е. Тренд на «озеленение»: планируемая реформа «зеле‑ ных» сертификатов // Legal Insight. — 2021. — № 2 (98).

^[9] См., например, дело № А40‑184 175/13‑162‑1745, дело № А40‑31 125/13.