Регулирование недропользования требует перемен

Автор: Алексей Мазуров

1. Наименование законопроекта предлагается по аналогии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Одной из причин существенного ускорения в последние годы — по сравнению с периодом до 2021 года — строительства инфраструктуры является действие этого федерального закона.
Необходимость разработки законопроекта «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях недропользования и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обусловлена очень слабым учётом вразличных отраслях законодательства специфики деятельности или нужд недропользователей. Законопроектом будут предложены значительные изменения земельного, градостроительного, лесного и смежных с ними отраслейзаконодательства. Предварительно законопроектом не предполагаются существенные изменения законодательства о недрах.

К настоящему времени и на протяжении многих предыдущих лет законодательство не позволяет недропользователям приступить к недропользованию без предварительных долгих (иногда годы) и высокозатратных процедур оформления или изменения режима земель. Законодательство позволяет оформить недропользование без (до) землепользования, но отделяет участки недр от земли, без которой недропользование невозможно. Такое отделение происходит во всех землях над месторождениями, независимо от их режима или прав на них. При этом отсутствие или нечёткость имеющихся законоположений усугубляются правоприменительной, в т. ч. судебной, практикой.
Далее приводятся отдельные подтверждения необходимости разработки законопроекта.

2. Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 56.3 Земельного кодекса РФ единственным обоснованием принятия решения об изъятии земельных участков для государственных нужд в целях недропользования является лицензия на право пользования недрами. Однако такое изъятие, несмотря на предлагаемое недропользователями правообладателям земельных участков возмещение, часто требует обращения в суды. А в судебной практике нет единства по вопросу: является ли лицензия на пользование недрами единственным самодостаточным основанием для изъятия земельного участка.

С 2015 года, когда в Земельном кодексе РФ стала действовать эта норма, накопилось два массива определений Конституционного Суда Р Ф иВерховного Суда Р Ф по этому вопросу. В каждом из них — более десяти определений высших судов РФ. Соответственно, за каждым из этих массивов стоит в разы больше противоречивых решений нижестоящих судов.
По одному из этих массивов суды признают лицензию на пользование недрами достаточным основанием изъятия. По другому из этих массивов суды считают такую лицензию недостаточной, указывают на недоказанность государственных нужд недропользователей и отказывают в изъятии.

Поначалу такое разделение судебной практики происходило по признаку изъятия земельных участков для добычи общераспространённых и иных полезных ископаемых, и отказывали суды в изъятии для добычи только ОПИ — при том, что действующие законоположения не содержат никаких различий в порядке изъятия земельных участков для добычи ОПИ и иных полезных ископаемых. Но впоследствии появились определения Верховного Суда Р Ф, которые отказали в изъятии земельных участков для добычи угля, мотивировав такие отказы недоказанностью государственных нужд недропользователей. «Не помогли» изъятию ни Программа развития угольной промышленности России до 2035 года (утверждена Распоряжением Правительства Р Ф от 13 июня 2020 года № 1582-р), ни Федеральный закон «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности».

Соответственно, подобные отказы следует ожидать и при изъятии земельных участков для добычи других полезных ископаемых, для которых не приняты отдельные федеральные законы или государственные программы. Такие отказы означают либо невозможность недропользования, либо необходимость изъятия земельного участка по т.н. «договорной цене», которая может в разы превышать рыночную стоимость земельного участка.

3. Подпункт 20 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ предписывает заключать с недропользователем без торгов договор аренды публичного земельного участка, если он необходим для недропользования.

Земельное законодательство о предоставлении публичных земельных участков в аренду применяется и к лесным участкам — в дополнение к положениям Лесного кодекса РФ (пункт 3 статьи 39.1 Земельного кодекса РФ).

Лесное законодательство содержит положения о предоставлении недропользователям лесных участков в аренду также без торгов.

На практике данные законоположения применяются как допускающие предоставление без торгов земельного (лесного) участка исключительно в границах предоставленного недропользователю участка недр, вертикально спроецированных на земную поверхность. На заявления недропользователей о предоставлении им без торгов земельных участков частично (любой площади) за границами участков недр часто следуют отказы уполномоченных на распоряжение такими земельными участками органов.

В судебной практике есть также случаи, когда такие земельные (лесные) участки были предоставлены недропользователям в аренду без торгов, но вскоре по этому же основанию договоры аренды признаны судами недействительными, в т. ч. определениями Верховного Суда Р Ф.

Фактически недропользователям предлагается просить такие земельные участки на торгах, однако законодательство не предусматривает предоставление недропользователям земельных участков на торгах.

4. Множество препятствий для недропользования содержится в лесном законодательстве, которое, несмотря на многочисленные объёмные изменения последних лет, по-прежнему во многом не рассчитано на недропользователей.

Лесное законодательство предусматривает многочисленные защитные леса и особо защитные участки лесов, в которых недропользованиезаконодательно запрещается не только положениями о собственно недропользовании, но ио запретах строительства, рубок, а также «деятельности, не совместимой с целевым назначением и полезными функциями» лесов (часть 6 статьи 111 и часть 6 статьи 119 Лесного кодекса РФ). Последнее позволяет органам лесного хозяйства отказывать в предоставлении лесных земель для недропользования фактически в любом случае.

Недропользователи вынуждены вместо недропользования заниматься изменением границ защитных лесов и особо защитных участков лесов, что обычно означает трату ресурсов на новое лесоустройство и всегда соответствующий приказ Рослесхоза, поскольку на такие изменения уполномочен только он. Однако по многим защитным лесам и особо защитным участкам лесов Рослесхоз не вправе принять самостоятельное решение, поскольку ему должно предшествовать решение иного органа.

Например, на практике часто встречается такой особо защитный участок лесов, как 1 км. вокруг сельских населённых пунктов. Границы населённых пунктов устанавливаются в соответствии с градостроительным законодательством. Поэтому даже если сельский населённый пункт полностью обезлюдел, до соответствующих решений иных органов — региональных (не лесного хозяйства) и муниципальных — Рослесхоз не вправе изменять границы такого особо защитного участка лесов.

Запретительные режимы лесов преодолеваются изменением категории земель. На перевод лесного участка в категорию земель промышленности уполномочено только Правительство Р Ф. Для принятия такого распоряжения Правительства Р Ф требуется огромный объём документов. Вместе с тем не все недропользователи подпадают под условия такого перевода.

Например, статья 11 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусматривает перевод лесных участков только из защитных лесов, а многочисленные особо защитные участки лесов могут быть и в эксплуатационных лесах. Кроме того, единственным случаем такого перевода для недропользования является придание будущему объекту недропользования статуса государственного значения (пункт 3 части 1 статьи 11 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»), что, в свою очередь, означает предварительное отображение недропользования в документах территориального планирования в соответствии с градостроительным законодательством и (или) соответствующих государственных программах. На прохождение всех этих процедур уходит очень много времени.

5. Приведённые законоположения — малая часть из нуждающихся в изменении для недропользования соответствующим федеральным законом.
Приведённое содержание пояснительной записки не означает его воспроизведение в качестве приложения к законопроекту. При разработке законопроекта кроме изменения пояснительной записки предполагаются многочисленные пояснения содержания законопроекта в виде построчных примечаний или сносок.

Предложить разработку законопроекта «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях недропользования и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» позволяет многолетний опыт консультирования (письменного и устного) недропользователей из разных регионов России, проведения сотен семинаров и вебинаров с их участием с положительными отзывами, участия в судебных процессах по земельным и смежным спорам.

К.ю.н.,
научный консультант
Адвокатского бюро
«Казаков и партнёры» А. В. Мазуров
2025, февраль