Земельно-градостроительные особенности в Москве

Автор: Алексей Мазуров

Они воплощаются в основном по земельно-градостроительному и смежному законодательству.

При всей важности многих других отраслей законодательства, их исполнение обычно замыкается внутри помещений и мало кому заметно. Земельно-градостроительное законодательство исполняется «у всех на виду» и навеки задаёт облик столицы, как и любой другой местности. Очевидна огромная значимость этого облика для самого города и всех его жителей, прежде всего коренных москвичей, а также для приезжих и туристов.

Казалось бы: особенности Москвы не интересны тем, кто живёт или работает подальше от Москвы, не бывал в ней и не хочет побывать, но это не так. Исторически некая особенность или новизна, изначально появившаяся в Москве, впоследствии распространяется на другие регионы. Конечно, некоторые особенности Москвы во многих регионах не появятся (например, в них не будет метро), однако при отсутствии объективных препятствий московский опыт одной Москвой обычно не ограничивается.

В данной статье будут рассмотрены земельно-градостроительные особенности в Москве последнего десятилетия, под руководством мэра Собянина. Вот они:

Москва не получила статус исторического поселения

Москва является одним из старейших городов России и поэтому должна была получить такой статус.

В 2010 году Минкультом Р Ф был утверждён и впоследствии дополнялся перечень исторических поселений федерального значения. Но ни изначально, ни в дополнениях в нём не было и до сих пор нет Москвы. Собянин считается очень влиятельным политиком федерального масштаба, и при нём Москва получила дополнительные земельно-градостроительные полномочия по ФЗ. Однако при влиятельном Собянине Москва осталась без статуса исторического поселения.

Что означает присвоение городу статуса исторического поселения? Для ответа на этот вопрос достаточно привести наименование Постановления Правительства Р Ф от 16 января 2010 года № 2: «Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны». Т. е. при каждом случае подготовки и изменения Генерального плана и Правил землепользования и застройки, проектов планировки и проектов межевания территорий — всех основных видов градостроительной документации -чиновникам и застройщикам Москвы пришлось бы их согласовывать с Минкультом Р Ф. Нет сомнений, что некоторые проекты были бы не согласованы, объёмы строительства сокращены и от них пришлось бы отказаться, а в желании сократить застройку Москвы Собянина никак не заподозрить.

Может, Москва без статуса исторического поселения сохраняла свой исторический облик, воплощающийся прежде всего в старинных зданиях? Как раз с этим дела в Москве обстоят далеко не везде хорошо. Список снесённых красивых старинных зданий в Москве за последнее десятилетие, по разным данным, превысил сотню. Множество старинных зданий либо не снесено только благодаря активности энтузиастов, либо находится в заброшенном состоянии, либо их исторический облик искажён. В разных районах Москвы, в т. ч. на месте снесённых старинных зданий, строятся дома, не вписывающиеся в окружающую историческую застройку.

В общем, «матерь русских городов» Москва с поредевшей исторической застройкой — не историческое поселение. Вместо Москвы как исторического поселения Собянин предпочёл застраиваемую по-своему Москву.

«Новая Москва»

Так в обиходе называют территорию, ранее бывшую в Московской области, за счёт которой в 2012 году Москва была расширена более чем в два раза в юго-западном направлении и стала граничить с Калужской областью. Ранее Москва так скачкообразно и однобоко никогда не расширялась: во все времена расширение Москвы происходило постепенно и равномерно во всех направлениях от Кремля, который оставался не только историческим, но и географическим центром Москвы. Теперь географический центр Москвы оказался далеко юго-западнее МКАД — предыдущей границы Москвы — где-то среди деревень и СНТ бывшей Московской области.

Главное «популярное» официальное объяснение расширению Москвы в 2012 году было такое: туда, в «новую Москву», переедут многочисленные органы государственной власти, и разгрузят от себя «старую Москву». Но никто из них туда не переехал. Вместо этого Собянин и его чиновники получили в своё распоряжение огромные территории под коммерческую застройку, развивающуюся столь масштабно, что в «новую Москву» поближе к территориям такой застройки были продлены две линии метро.

Для «новой Москвы» были изданы специальные нормативные акты. Главным из них стал ФЗ от 5 апреля 2013 года № 43-ФЗ, большая часть которого состояла из положений об упрощённо-ускоренном — по сравнению с остальной Россией на тот период — изъятии и обременении земельных участков для государственных нужд. Многие из них вскоре были «переписаны» с незначительными изменениями в новые главы Земельного кодекса РФ и некоторые другие ФЗ.

Есть в 43-ФЗ и положения про всю Москву. В частности, там предусмотрено изменение вида разрешённого использования земельных участков (ВРИ) частных собственников за плату в виде разницы в кадастровой стоимости между существующим и испрашиваемым ВРИ. Учитывая изменение ВРИ обычно под строительство и очень высокую кадастровую стоимость земельных участков в Москве, суммы иногда достигали огромных размеров, что отражается увеличением стоимости продаваемых в таких постройках помещений, в т. ч. квартир.

Всего через полгода после издания 43-ФЗ он дополнился такими же положениями об изменении ВРИ в Московской области. В остальной России изменение ВРИ по заявлению частного земельного участка пока остаётся официально бесплатным.

Под 43-ФЗ утверждён перечень объектов регионального (московского) значения, подлежащих размещению в «новой Москве» — постановление правительства Москвы от 14 октября 2013 года № 680-ПП, с последующими дополнениями. В настоящее время там больше тысячи позиций, но до сих пор нет ни одного кладбища, хотя места для захоронений на кладбищах Москвы, некоторые из которых по-прежнему на территории Московской области, близки к исчерпанию. Только в 2021 году появилось ТЗ на подготовку проекта планировки территории мемориального комплекса с крематорием в «новой Москве» — в поселении Щаповское, близи деревни Овечки и СНТ «Белые берёзки». Примечательно, что в этом ТЗ среди массива подлежащих исполнению нормативных актов не упомянут ФЗ «О погребении и похоронном деле». Не потому ли, что он запрещает размещение новых кладбищ площадью более 40 гектаров, а площадь подготовки проекта планировки территории более 500 гектаров?

Бывшие земли лесного фонда в «новой Москве» стали именоваться «особо охраняемыми зелёными территориями Москвы». Постановления московского правительства позволяют там некоторые виды строительства с уничтожением растительности. В частности, названный мемориальный комплекс предполагается построить тоже там.

Реновация и всяческая уплотнительность

Реновация воплотилась в ФЗ от 1 июля 2017 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О статусе столицы Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве». Он впервые на законодательном уровне позволил вести стеснённую застройку, причём его можно истолковать и так, что не только в Москве, но и во всей России.

141-ФЗ появился в бытность заместителем Собянина по строительству Хуснуллина. В январе-2020 Хуснуллин стал заместителем по строительству в правительстве Путина-Мишустина, и уже в декабре-2020 появился 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий», который за сходство со 141-ФЗ многие называют «о всероссийской реновации». Обособленность Москвы от остальной России проявилась и в распределении положений об одном и том же по разным ФЗ: если по 494-ФЗ комплексное развитие территорий жилой застройки прописано в Градостроительном кодексе РФ, то оно же под видом реновации прописано в Законе Р Ф «О статусе столицы Российской Федерации». Никакой объективной необходимости изобретать некую «столичную» жилую застройку не было и нет.

За реновацией «по-московски» и «по-всероссийски» скрывается механизм принудительного расселения и сноса в основном низкоэтажных (в Москве также среднеэтажных неаварийных) домов советского периода для строительства на их месте многоквартирных домов в разы большей этажности, с уничтожением многочисленных 30−80-летних деревьев между прежними домами. Тихие старые утопающие в зелени кварталы застройки до 9 этажей с крепкими домами и архитектурными украшениями вытесняются стоящими вплотную 15−40-этажными (в Москве обсуждалось строительство «по реновации» дома в 72 этажа) домищами-«коробками», с подобием — по сравнению с прежним — озеленения между ними. К качеству этих домов и квартир в них в интернете множество нареканий от переселяемых жителей.

Конечно, не все многоквартирные дома в последние годы в Москве строятся «по реновации», но едины они своей высокой плотностью и этажностью, обусловливающими постоянные дорожные заторы. Недавно уплотнительно-стеснённая застройка в Москве «с улицы» стала распространяться внутрь: появились т.н. «квартиры» площадью 15−20 метров. Разумеется, чем больше дома или квартир в них, тем больше там обитателей, скапливающих около себя больше автомобилей. Поэтому даже если прямо сейчас в Москве остановить строительство новых домов (Собянин-сотоварищи явно не собираются этого делать), то жизнь обитателей уже уплотнённо построенных и высоких домов будет сильно зависеть от дорожных заторов и нехватки мест для автомобилей.

Внешний вид многих вновь построенных в последние годы в Москве домов не улучшает облик города. Достаточно пройтись-проехать по Москве, чтобы ещё издали понять, какого десятилетия здание и «вписалось» ли оно в Москву.

Дополнительные земельно-градостроительные полномочия Москвы по ФЗ с «особенными» московскими нормативными актами

Относятся к ним и акты с полномочиями «о реновации» и «о новой Москве», но особенностей сверх них в Москве тоже множество.

В отличие от остальной России, только для Москвы Ф З позволены сокращённый перечень согласователей Генерального плана города и проведение градостроительной экспертизы проектов уникальных капитальных объектов с госстройнадзором за ними. Только Москве Ф З от 27 декабря 2019 года № 455-ФЗ позволил утвердить дополнительные — наряду с десятками других в Земельном кодексе РФ — основания для отказа в получении земельных участков, и Москва незамедлительно этим воспользовалась (статья 4.1 Закона Москвы «О землепользовании в городе Москве»).

Множество дополнительных полномочий Москва по ФЗ имеет наряду с двумя другими городами федерального значения — Санкт-Петербургом и Севастополем. С той разницей, что Санкт-Петербург и Севастополь давно признаны историческими поселениями. Некоторые земельно-градостроительные особенности Москва и Санкт-Петербург имеют без Севастополя, поскольку в ФЗ они прописаны для городов «с численностью населения свыше 3 миллионов человек» — столько в России есть только в Москве и Санкт-Петербурге.

До 2015 года ФЗ предоставляли Москве ещё больше (без учёта 43-ФЗ «о новой Москве» 2013 года) дополнительных земельно-градостроительных полномочий. ФЗ о них формально не отменены до сих пор, но с той поры многие из них фактически замещены принятием других нормативных актов — федеральных или московских.

Собственно, московские чиновники при издании своих актов о землепользовании или постройках особого внимания на акты федеральные иногда не обращают, прописывая, что им хочется. Например, «Градостроительный кодекс города Москвы» содержит много положений про неизвестные федеральному законодательству «территориальные и отраслевые схемы» и «сводный план регулирования использования территории города». Наряду с и без того громоздкой системой градостроительно-планировочной документации в Градостроительном кодексе РФ эти московские дополнения только бюрократизируют градостроительство.

Правительство Москвы при издании своих постановлений иногда не затрудняет себя даже формальными ссылками на какой-либо закон — федеральный или «свой» московский. Вместо ссылок на законы в преамбулах таких постановлений указаны только благовидные цели. Одна из причин — федеральные акты не позволяли издать Москве некоторые из них. Примеры реквизитов таких постановлений с преамбулами:

— постановление правительства Москвы от 12 апреля 2011 года № 118-ПП «О мерах по устранению пересечений границ земельных участков, ранее учтенных в государственном кадастре недвижимости, с границами земельных участков улично-дорожной сети города Москвы» — «В целях устранения пересечений границ земельных участков, ранее учтенных в государственном кадастре недвижимости, с границами земельных участков улично-дорожной сети города Москвы Правительство Москвы постановляет:»;

— постановление правительства Москвы от 18 ноября 2014 года № 671-ПП «О строительстве объектов транспортной и социальной инфраструктуры при реализации проектов строительства (реконструкции) объектов капитального строительства на территории города Москвы» — «В целях обеспечения комплексности существующей и планируемой застройки при осуществлении строительства (реконструкции) объектов капитального строительства на территории города Москвы Правительство Москвы постановляет:»;

— постановление правительства Москвы от 21 мая 2015 года № 306-ПП «О функциональном назначении объектов капитального строительства в городе Москве» — «В целях выработки единых подходов к определению функционального назначения объектов капитального строительства в городе Москве, унификации процессов формирования и использования информации об объектах капитального строительства, в том числе в рамках формирования Базового регистра информации, необходимой для предоставления государственных услуг в городе Москве, Правительство Москвы постановляет:»;

— постановление правительства Москвы от 3 ноября 2015 года № 728-ПП «Об утверждении Технических требований к проектной документации, размещаемой в электронном виде в информационных системах города Москвы» — «В целях обеспечения соблюдения единых технических требований к проектной документации, размещаемой в электронном виде в информационных системах города Москвы, Правительство Москвы постановляет:»;

— постановление правительства Москвы от 17 марта 2017 года № 106-ПП «О Порядке организации технического учета в городе Москве, внесении изменений в правовые акты города Москвы и признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) города Москвы» — «В целях совершенствования деятельности в городе Москве в сфере технического учета объектов капитального строительства и входящих в их состав помещений Правительство Москвы постановляет:»;

— постановление правительства Москвы от 30 апреля 2019 года № 449-ПП «Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территории в городе Москве» — «В целях совершенствования порядка подготовки, согласования и утверждения проектов планировки территории в городе Москве Правительство Москвы постановляет:».

Недалеко от них ушли постановления правительства Москвы с указанием в преамбулах общих ссылок, вроде «В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации». Далее следует утверждение какого-нибудь бюрократического порядка, без которого все остальные, кроме московских чиновников, вполне могли обойтись. За границами Москвы издания актов по вопросам, впрямую не предписанных конкретными положениями федеральных актов, региональные и муниципальные органы избегают, опасаясь протестов прокуроров, судебных разбирательств, обвинений в превышении полномочий или не желая быть административными тормозами.

Размножение «земельно-градостроительных» постановлений правительства Москвы сопровождается размножением изменений Правил землепользования и застройки (далее — ПЗЗ) Москвы, производимых тем же правительством, а не законами Мосгордумы. Это тоже особенность Москвы: в остальных регионах России ПЗЗ утверждают и изменяют советы депутатов.

Из всех более-менее крупных и относительно развитых городов России Москва была последней, кто утвердил ПЗЗ. Произошло это незадолго до ФЗ «о реновации» в 2017 году. Но если с 2017 года ФЗ «о реновации» ни разу не изменялся (для ФЗ из земельно-градостроительного блока неизменность за четыре года — довольно редкое явление), то ПЗЗ Москвы меняются буквально по сто раз в год, или больше. ПЗЗ ни одного другого муниципального образования в России по количеству изменений даже не приблизились к ПЗЗ Москвы.

Практически невозможно найти ПЗЗ Москвы со всеми последними изменениями. Есть ПЗЗ Москвы без учёта изменений за последние недели, а изменения за последние недели в виде «пачки» постановлений правительства Москвы при необходимости приходится искать-изучать отдельно.

Очень частая изменчивость — главная особенность ПЗЗ Москвы. Такие ПЗЗ противоречат сути любого нормативного акта, должного содержать правила длительного срока действия.

Содержание ПЗЗ Москвы тоже отличается от ПЗЗ если не всех, то очень многих остальных территорий России. В частности, по ПЗЗ Москвы отсутствуют минимальные размеры земельных участков и отступы построек от границ земельных участков, что является одной из причин сверхуплотнительного строительства в Москве. Во всех территориальных зонах предусмотрена «зона сохраняемого землепользования» с нулевыми параметрами строительства, из которой нужный для строительства земельный участок можно исключить изменением ПЗЗ Москвы.

Множество вовлечённых в оформление землепользования, строительства, недвижимости чиновников и их организаций

Землепользование может быть не только для строительства, но и реконструкции или эксплуатации построенного, некапитальных объектов, благоустройства, автомобильных стоянок, озеленения. В зависимости от того, для чего нужно землепользование, состав вовлечённых в него чиновников и организаций различен. Разумеется, землепользование для строительства, как и само строительство, предполагают большее число вовлечённых. В Москве — особенно.

Департамент градостроительной политики и Департамент строительства (разные), Комитет по обеспечению реализации инвестиционных проектов в строительстве и Комитет по ценовой политике в строительстве и государственной экспертизе проектов (разные), Департамент по конкурентной политике и Департамент экономической политики и развития (разные), Департамент культурного наследия и Департамент культуры (разные), Москомархитектура и Мосстройнадзор, ДГИ и ОАТИ, Департамент транспорта и Департамент природопользования… Заместители мэра, сам мэр, Градостроительно-земельная комиссия (под председательством мэра) и множество других комиссий, советов, инспекций, рабочих групп… Департамент территориальных органов с префектурами и управами… Постановления правительства Москвы «о взаимодействии органов» при строительстве по адресной инвестиционной программе (от 25.02.14 № 77-ПП), при возмещении затрат инвесторам (от 27.08.12 № 433-ПП), в связи с самовольно размещёнными объектами (от 31.05.11 № 234-ПП, от 02.11.12 № 614-ПП, от 11.12.13 № 819-ПП и от 08.12.15 № 829-ПП)… «Штаб по взаимодействию Москомархитектуры и проектных институтов» и сами проектные институты… Мосгоргеотрест и МосгорБТИ, ГБУ «Автомобильные дороги» и ресурсоснабжающие организации…

Все московские чиновничьи структуры можно не упомнить. Это без учёта не менее многочисленных федеральных органов и организаций на территории Москвы. Не проходит недели, чтобы про кого-то из них не изменилось положение. А ещё у них меняются «регламенты оказания услуг» или «программное обеспечение», руководители или заместители, пересматривающие деятельность своих предшественников. При таком количестве чиновников и их «придумок» побыстрее или подешевле что-то оформить принципиально невозможно.

Отсутствие схемы территориального планирования Москвы и Московской области

Такой вид документа предусмотрен Градостроительным кодексом РФ с 2018 года для обоснования размещения одного объекта в двух регионах. Обычно это линейные объекты. Для Москвы и Московской области это прежде всего т.н. «вылетные магистрали», начинающиеся в Москве и продолжающиеся в Московской области.

За три с лишним года схема территориального планирования Москвы и Московской области не утверждена. Вместо неё началась практика утверждения Московской областью проектов планировки территории линейных объектов частично на территории Москвы. Примеры: постановления правительства Московской области от 24 августа 2021 года № 705/28 «Об утверждении документации по планировке территории для строительства и реконструкции региональных автомобильных дорог и транспортно-пересадочных узлов с подъездами к населенным пунктам Московской области транспортно-пешеходного маршрута „Дорога в Лавру“ (в границах городского округа Мытищи)» и от 25 декабря 2020 года № 1035/42 «Об утверждении документации по планировке территории для строительства участка линии рельсового скоростного пассажирского транспорта «Москва (ст. м. «Царицыно») — аэропорт Домодедово» от транспортной развязки на пересечении с автомобильными дорогами А-105 «Подъездная дорога от Москвы к аэропорту Домодедово», Каширское шоссе — Молоково — Андреевское, Каширское шоссе и до транспортной развязки на пересечении с автомобильными дорогами Горки Ленинские — Чурилково — реабилитационный центр «Детство» и А-105 «Подъездная дорога от г. Москвы к аэропорту Домодедово». В постановлениях об утверждении таких проектов правительство Московской области ссылается общими словами на федеральные и областные акты, ссылок на акты Москвы или согласование с органами Москвы в них нет.

Отсутствие схемы территориального планирования Москвы и Московской области — самая «безобидная» земельно-градостроительная особенность в Москве: без неё, как выясняется на практике, можно обойтись. Косвенно это также ставит вопрос о ненужности некоторых видов градостроительной документации в Градостроительном кодексе РФ.

Прочие особенности в Москве

Есть в Москве и другие связанные с землепользованием особенности. Например, в Москве может оказаться, что ВРИ земельного участка под многоквартирным домом — размещение не его, а магазина в первом этаже, который появился много лет спустя и занимает не весь первый этаж либо мизерную часть площади по сравнению с сотней или более квартир над ним.

Москва навязывает под построенные многоквартирные дома земельные участки только по т.н. «пятну застройки», не добавляя ни одного сантиметра сбоку от стены. Даже если многоквартирный дом имеет, если смотреть сверху, форму буквы «П», и внутри этой «П» маленькая площадь, на которой ничего построить невозможно, Москва эти метры жителям не отдаёт. Почему? Например, чтобы на большей территории, упираясь в дом, творить своё «благоустройство» в виде замены ровного бесшовного асфальтового покрытия кривой шатающейся плиткой, или для рассыпания на снег химических реагентов в количестве не меньше самого снега. Очевиден и научно доказывался вред последних для земли, растений, дыхания, собачьих лап, обуви, но Москва продолжает их закупать и рассыпать в огромных объёмах.

«Благоустройство» в Москве давно превратилось в свою противоположность, а именно в создание жителям массы неудобств: многократное перекладывание плитки на одних и тех же тротуарах, шум, пыль, грязь, валяющиеся или разносимые ветрами остатки материалов, суженые проезды с «благоустроительными» машинами и т. п. Ради расширения площадей перекладки плитки вместо стоянок автомобилей устраиваются широченные тротуары даже там, где мало пешеходов. Иногда плиткой покрывалась и проезжую часть, как, например, было в 2019 году на улице Малая Дмитровка напротив театра «Ленком».

Около многих зданий в Москве, в т. ч. многоквартирных домов, негде оставить автомобиль, даже за плату — вокруг всё утыкано «благоустройством» или установлены запреты стоянок. В собянинской Москве всё чаще становится главным не как и когда проехать в возрастающих год от года «пробках», а где, приехав, оставить автомобиль.

При этом далеко не на всех широких «своих» тротуарах Москва проводит озеленение. Только там, где московские чиновники захотят или их заставит кто-то более влиятельный. Например, недавно было восстановлено озеленение на тротуарах начинающейся от Кремля Тверской улицы, но его невозможно добиться на тротуарах других улиц, где раньше росло много деревьев, а теперь кроме «собянинской» плитки ничего нет. Заявления жителей провести там посадку деревьев встречают отказы московских чиновников со ссылками, например, на большое количество подземных коммуникаций. Видимо, под Тверской коммуникаций меньше.

Весьма своеобразное московское «благоустройство» на земле дополняется порчей Москвы в воздухе. Москва опутана проводами, во множестве тянущимися с крыш домов. В последние годы провода уличного освещения в Москве тоже прокладываются наружно — раньше подземно от фонаря к фонарю.

Подводя итог, можно констатировать, что в результате всего этого собянинского градостроительства и благоустройства Москва теряет свою историю, индивидуальность и притягательность, живёт по своим законам и как «государство в государстве» противоречит конституционному равноправию субъектов РФ.