Бюрократическая реестритизация землепользования

Автор: Алексей Мазуров

Речь пойдёт о государственных реестрах, которые содержат сведения о землях или влияют на землепользование, оформление строительства либо сделки с земельными участками. Называться они могут по-разному: «реестр» «кадастр», «система» и т. п., но сути это не меняет. Ниже все они называются реестрами.

С годами реестров становится больше и состав сведений в них расширяется. Практика показывает, что это обычно выгодно предложившим и ведущим реестры чиновничьим структурам, в целом государству, но не землепользователям или желающим землю получить. Ведущая же реестр чиновничья структура, как и сам реестр, со временем превращаются в нечто существенно отличающееся от себя в изначальном виде.

Например, то, что в обиходе называют «Росреестр». Только это слово от изначального с конца 1990-х годов и не изменилось. Ведёт Росреестр не как изначально — ЕГРП, а ЕГРН, и не все его разделы, и запретов (в реестровой терминологии — «ограничений», «обременений», «приостановлений» и т. п.) в отношении земельных участков и их собственников там всё больше (без согласия собственников), и часто он недостоверен (вопреки законодательному утверждению о его достоверности), что доказывается многочисленными ошибками там, противоречиями с другими реестрами, несоответствием с публичной кадастровой картой, успешными судебными обжалованиями сведений ЕГРН и решений Росреестра. В частности, длинный «Перечень выявленных нарушений и недостатков в работе Росреестра» прилагался к Отчёту Счётной палаты РФ от 29 марта 2021 года № ОМ-31/03−05.

До сих пор реестры множились в т. ч. по принципу категорий земель: лесной, водный, особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственный. Если так пойдёт и дальше, то может появиться, например, «реестр земель промышленности». Поскольку второй десяток лет обсуждаются законопроекты о переходе от категорий земель к территориальному зонированию, то при таком подходе реестры распылятся и дальше на земли/зоны жилья, транспорта, культуры и т. п.

На 2023 год можно насчитать не меньше десяти реестров, непосредственно связанных с землепользованием. Между ними не должно быть противоречий. Но они есть. И будут. Иначе не может быть, когда их много и каждый ведётся отдельным ведомством, которое всячески за главный пытается выдавать «свой» реестр, и, соответственно, отвергать «чужой» реестр. Попробуйте, например, убедить «лесников», что главнее водный реестр или документы «водников», а «водников» — что главнее лесной реестр или документы «лесников»: вряд ли это получится.

В 2021—2022 годах была здравая попытка создать «Единый информационный ресурс о земле и недвижимости», в котором были бы сведения из всех отдельных реестров. Во исполнение ППРФ от 31.12.20 № 2429 существовал сайт eir.rosreestr.gov.ru, который постепенно наполнялся соответствующими сведениями. Но он исчез из интернета вскоре после ППРФ от 07.06.22 № 1040, которое предписало Росреестру «обеспечить использование результатов … без ввода в эксплуатацию Единого информационного ресурса о земле и недвижимости», с возможностью доступа к нему только органов, ведущих прежние реестры.

С т.з. зрения сведений о землях всё не просто вернулось к состоянию 2020 года, а ухудшилось вследствие дальнейшего размножения реестров и сведений для них. Сверх ранее существовавших реестров начали создаваться «единая государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности «Стройкомплекс.РФ» (ФЗ от 19.12.22 № 541-ФЗ) и «государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения» (ФЗ от 30.12.21 № 475-ФЗ, ППРФ от 02.02.23 № 154).

Судя по ФЗ от 19.12.22 № 541-ФЗ и в сравнении с предыдущими реестрами, «Стройкомплекс.РФ» станет чем-то вроде общероссийской ИСОГД (сейчас ИСОГД есть только на уровне субъекта РФ) и строительного аналога ЕГРН, с дополнением «реестром документов, сведений, материалов, согласований» для строительства. Последний в ФЗ называется ещё длиннее и «списан» с «исчерпывающего перечня документов, сведений, материалов, согласований» из ППРФ от 25.12.21 № 2490. А он, в свою очередь, «списан» из предыдущих ППРФ под общим названием «об исчерпывающем перечне процедур». Многочисленные консультации застройщиков, проектировщиков, технических заказчиков позволяют утверждать, что на практике замыкание в сведениях одной только ИСОГД субъекта РФ и «исчерпывающем перечне процедур» были недостаточными. Соответственно, нет оснований полагать, что переименование «перечня» в «реестр» либо перевод ИСОГД с регионального на федеральный уровень для застройщиков что-то изменит в лучшую сторону.

Поскольку последним реестром, о котором появился подзаконный акт с подробностями его ведения, стал «государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения» (далее — с.х. реестр), регионального аналога которому раньше не было, представляется необходимым рассмотреть его подробнее, поскольку его содержимое или подходы могут в результате очередных изменений распространиться и на другие земли и реестры. Так уже случалось. Например, после положений о межведомственном взаимодействии при ведении ЕГРН появилось ППРФ от 02.02.23 № 154 «О порядке межведомственного взаимодействия при ведении государственного лесного реестра».

От иных реестров с.х. реестр содержательно отличается многочисленностью сведений, которые чиновничьи структуры хотят получать от правообладателей земельных участков (далее — правообладатели). Поскольку Ф З от 30.12.21 № 475-ФЗ, предусмотревший с.х. реестр, о представлении сведений в него правообладателями не упоминает, можно прийти к выводу, что у чиновников быстро растёт «реестровый аппетит». Пока правообладателей в ППРФ от 02.02.23 № 154 назвали «поставщиками сведений в реестр при самостоятельном направлении ими сведений для внесения в реестр», т. е. своеобразными добровольными поставщиками. Однако государству ничто не мешает «самостоятельном» заменить на «обязательном». К счастью для правообладателей садовых и огородных участков, т. е. граждан, они от этого избавлены.

«Представление сведений для их внесения в реестр правообладателями земельных участков и предоставление сведений из реестра правообладателям земельных участков осуществляются при условии их идентификации и аутентификации с использованием федеральной государственной информационной системы „Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме“.» Это п. 17 правил ведения с.х. реестра. Вероятно, в представлении чиновников, готовивших с.х. реестр, правообладатели ради попадания туда «полезут» на очередные «госуслуги» (а вдруг и «биометрию» сдадут?), и кто-то лучше правообладателя может знать его земельный участок. Эти «кто-то», т. е. прочие поставщики сведений, весьма многочисленны, поскольку включают все три органа госземнадзора и некие «иные органы и организации, с которыми уполномоченным органом заключены соглашения об информационном взаимодействии».

Какие сведения в «уполномоченном органе», т. е. в Минсельхозе Р Ф, хотят получать от правообладателей? Коротко их не описать, они достойны более подробного рассмотрения, им в ППРФ от 02.02.23 № 154 посвящено отдельное приложение. Ниже жирным шрифтом приводятся сведения, «выманиваемые» у правообладателей, согласно нумерации в ППРФ от 02.02.23 № 154, далее даются пояснения по ним.

1. Кадастровый номер земельного участка (при наличии). Это на первом месте как самое главное. Но кадастровый номер земельного участка есть в ЕГРН, поэтому правообладатель здесь может только повториться или ошибиться по сравнению со сведениями Росреестра. А вот слова «(при наличии)» поинтереснее, поскольку если кадастрового номера нет, то нет и земельного участка, а значит, нет и его правообладателя (во всяком случае, определённого законного), если не брать в расчёт земельные участки, которые за десятилетия, несмотря ни на какие реестры, госземнадзоры и мунземконтроли, не прошли кадастровый учёт: за 15 лет, если отсчитывать от ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; за 20 лет, если отсчитывать от ФЗ «О государственном земельном кадастре»; за 25 лет, если отсчитывать от ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; за 30 лет (почти), если отсчитывать от указа Ельцина от 11.12.93 № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». Возможно, где-то в стране есть такой земельный участок с.х. назначения (не садовый или огородный), но тогда его правообладатель — долгожитель, большой ловкач или находится на каком-то особом положении.
2. Сведения о правах на земельный участок, об описании его местоположения и площади в случае, если сведения о земельном участке отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости. Если есть право на земельный участок, то есть и он сам. Если у земельного участка есть кадастровый номер, то у него в том же Росреестре есть описание его местоположения и площади. Если такие сведения в ЕГРН отсутствуют, то см. п. 1.
3. Сведения об отнесении земельного участка (части земельного участка) к сельскохозяйственным угодьям (с указанием вида и площади сельскохозяйственных угодий). Сведения об отнесении земельного участка к с.х. угодьям, тем более к их видам (пашня, сенокос, пастбище, многолетние насаждения), в ЕГРН не предусмотрены ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; при этом предусмотрены охотничьи угодья, могущие быть на с.х. угодьях. Правообладатель может их получить из регионального перечня особо ценных продуктивных с.х. угодий (см. п.4), составленных без его участия карт градостроительной документации, землеустроительной документации 1980-х годов — может быть в муниципальном архиве или ныне ведомом ПКК «Роскадастр» фонде данных землеустройства. А вот отнесение к с.х. угодью части земельного участка — это вряд ли: за многолетнюю практику с рассмотрением документов из множества регионов такой земельный участок никогда мне не встречался.
4. Сведения об отнесении земельного участка (части земельного участка) к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, включенным в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Согласие правообладателей на отнесение их земельных участков к особо ценным в РФ не спрашивается и в ЕГРН не отображается, т. е. правообладатель или желающий получить земельный участок с.х. назначения об этом может не сразу узнать. Если есть отнесение к особо ценным, то есть отнесение к угодьям, что желающим поможет отчитаться по п. 3, но не всегда в части вида с.х. угодья — субъект РФ в своём перечне вид с.х. угодья может не указать. Например, в Московской области в 2019 году без указания видов с.х. угодий утверждён перечень из более чем десяти тысяч кадастровых номеров земельных участков сельскохозяйственного назначения как особо ценных продуктивных, в результате чего Московская область будто бы стала житницей России. Поскольку слова «использование которых для других целей не допускается», взятые из п. 4 ст.79 Земельного кодекса РФ, всякими органами толкуются как необходимость «на пашне только пахать», «на сенокосе только косить» и т. п., заинтересованные лица добиваются исключения своих кадастровых номеров из перечня особо ценных.
5. Сведения о площади земельного участка, используемой для выращивания сельскохозяйственных культур (в гектарах), с указанием наименования сельскохозяйственной культуры. Что-то выращивать нужно согласно виду с.х. угодья. На пастбище, например, нужно пасти скот, а не выращивать. Если вид с.х. угодья для выращивания подходящий, то площадь выращивания должна быть такой, чтобы не было основания понаказывать за неиспользование земельного участка.
6. Сведения о площади земельного участка, которая используется для выращивания сельскохозяйственной продукции с улучшенными характеристиками, органической продукции. Это только если есть уверенность в соответствии ФЗ от 03.08.18 № 280-ФЗ «Об органической продукции».
7. Сведения о площади земельного участка, которая используется для селекции и семеноводства, с указанием наименований семян (посадочного материала). ФЗ «О семеноводстве» вам в помощь. Приказом Минсельхоза Р Ф от 20.01.23 № 36 утверждено Положение о Департаменте селекции и семеноводства.
8. Сведения о фактически орошаемой (осушаемой) площади (в гектарах). Есть уверенность, что всё сделано согласно ФЗ «О мелиорации»?
9. Сведения о результатах почвенных, геоботанических и других обследований земельного участка, за исключением проведенных в соответствии со статьёй 15 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Были обследования? Все? Правильно ли проведены, оформлены?
10. Сведения о проведенных мероприятиях по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Не проводили такие мероприятия? Это неисполнение обязанности…
11. Сведения об объектах недвижимости, расположенных на земельном участке, сведения о которых отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости, о некапитальных строениях, их назначении. Тут огромный простор для творчества «надзирающих», начиная с отсутствия чёткого законодательного уравнивания капитальных и недвижимых объектов. Допустим, что-то построено, но на особо ценном с.х. угодье строить ничего нельзя, на не особо ценных тоже обычно запрещают. Если построено не на (особо ценном) с.х. угодье, то чья недвижимость: правообладателя земельного участка или стороннего лица (в последнем случае это часто линейный объект)? Было ли разрешение на строительство? Если не было, то не самовольная ли это постройка? Если было и построен с.х. объект (коровник, птичник и т. п.), то оформлялось ли снятие плодородного слоя почвы на месте котлована с проектом рекультивации земель? Если «да», то «оформлена» ли санитарно-защитная зона построенного? О некапитальных строениях тоже долго можно рассуждать.
12. Сведения о мелиоративных системах, о мелиоративных защитных лесных насаждениях, расположенных на земельных участках. Тут тоже простор для творчества «надзирающих». Не истёк ли срок эксплуатации мелиоративной системы (многие из них существуют со времён СССР, заброшены и постепенно приходят в негодность)? Вся ли мелиоративная система поместилась в границах земельного участка? Если «нет», то как оформлено её совместное использование разными правообладателями? Оформлены ли водопользование для мелиорации, мелиоративная система как гидротехническое сооружение? ГК, ФЗ «О мелиорации», Водный кодекс РФ, ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»… Мелиоративные защитные лесные насаждения должны быть «сбоку» от земельного участка, а не на нём…
13. Сведения о мелиоративных мероприятиях (сведения о проведенных мероприятиях культуртехнической, химической мелиорации, даты их проведения, сведения о землях, земельных участках, на которых проведены мероприятия, в том числе о местоположении, площади). Тут тоже главенствуют положения ФЗ «О мелиорации», точнее, те, кто будут вести госземнадзор.
14. Сведения о фактическом использовании земельного участка (выращивание сельскохозяйственных культур, садоводство, виноградарство, разведение и (или) содержание сельскохозяйственных животных, ценных пушных зверей, домашних пород птиц, пчел, выращивание объектов рыбоводства (аквакультуры) и т. п.). Так и представляется правообладатель, докладывающий: фактически на пастбище выращиваю пшеницу, на сенокосе сажаю яблони, на севере занимаюсь виноградарством, на пашне содержу скот, ценных пушных зверей, кур и пчёл, выкопал пруд 3×5 метров и развожу там рыбу, воду в пруд вёдрами таскаю из ближайшего озера, и т. п. Список «нарушенных требований» превысит число слов в предыдущем предложении.
15. Сведения об использовании земельного участка для ведения племенного животноводства, селекции и семеноводства, выращивания генетической коллекции ресурсов растений. Про селекцию и семеноводство было в п. 7. Про племенное животноводство см. ФЗ «О племенном животноводстве» и ФЗ «О побочных продуктах животноводства».
16. Сведения о производимой на земельном участке сельскохозяйственной продукции, продовольствии, промышленной и иной продукции с улучшенными характеристиками, органической продукции. Было в части сельскохозяйственной продукции — см. п. 6. А вот промышленную продукцию на категории земель сельскохозяйственного назначения производить нельзя — нужен предварительный перевод в категорию земель промышленности…
17. Сведения о севе сельскохозяйственных культур, видах таких культур. См. п. 5.
18. Сведения о факте сохранившихся площадей сева озимых культур под урожай текущего года, и (или) факте сева яровых культур под урожай текущего года, и (или) плане сева озимых культур под урожай следующего года, которые представляются до 1 июля текущего года. Эх, опоздал: сегодня 2 июля.
19. Сведения о факте сева озимых культур под урожай следующего года и (или) плане сева яровых культур под урожай следующего года, которые представляются до 1 декабря текущего года. См. п. 18, месяц поменять.
20. Сведения о массе произведенных сельскохозяйственных культур. О цене пока не надо, но если представить, то тоже примут к сведению.
21. Сведения о применении пестицидов и агрохимикатов (вид, способ применения, дозировка применения (килограмм на гектар, литр на гектар), дата проведенных работ по обработке пестицидами и агрохимикатами земель сельскохозяйственного назначения, об обезвреживании, утилизации, уничтожении и захоронении пестицидов и агрохимикатов). Тут кроме ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» впору посоветовать вникнуть в смысл нескольких предыдущих пунктов и пояснений к ним, а также уместно вспомнить Онищенко — того самого, который назвал права человека демагогией и призвал принуждать людей «вакцинироваться». Он ещё в 2007 году «обработку сельскохозяйственных угодий пестицидами с применением тракторов» предписал оформлять санитарно-защитной зоной ориентировочно в 500 метров. Сведения об обработке пестицидами подаём, а санитарно-защитную зону не устанавливаем? Поскольку общедоступные сведения о раскаянии или ответственности «вакцинаторов» отсутствуют, скотское отношение они проявили не только к обитающему на с.х. землях скоту, то, думается, структуры Роспотребнадзора — главные претенденты на статус «иных органов и организаций», с которыми Минсельхоз Р Ф заключит «соглашения об информационном взаимодействии»: объектами госсанэпиднадзора земельные участки уже признаны (ППРФ от 30.06.21 № 1100).
22. Сведения о проектах рекультивации, консервации земельных участков и мероприятиях, выполненных в рамках таких рекультивации, консервации. См. утверждённые ППРФ от 10.07.18 № 800 Правила проведения рекультивации и консервации земель. Имеем ввиду, что рекультивацию мог проводить не собственник земельного участка, а застройщик линейного объекта на нём (п. 2 ст.78 Земельного кодекса РФ). Не забываем, что проект рекультивации — вид землеустроительной документации и может быть частью проектной документации на объект капитального строительства. В отдельных случаях проект рекультивации подлежит государственной экологической экспертизе…
23. Иные сведения об использовании земельного участка. Из распространённого — это сведения о лесе на земельном участке сельскохозяйственного назначения. Не мелиоративная защитная лесная полоса сбоку, а лес на нём. Фактически лес есть на многих земельных участках с.х. назначения, но юридически сделать его лесом очень сложно. Поэтому деревья и кусты на земельных участках с.х. назначения без признания лесом являются подлежащей вырубке древесно-кустарниковой растительностью, до вырубки оставаясь явным признаком неиспользования такого земельного участка для с.х. деятельности.

Вот такие сведения чиновники хотят получать от правообладателей, хотя могут получить и без них: часть этих сведений есть в иных реестрах или общем доступе, остальные могут быть получены в порядке госземнадзора, в т. ч. Россельхознадзором, находящимся в ведении ведущего с.х. реестр Минсельхоза Р Ф. Поэтому требование «поставлять» сведения в с.х. реестр от правообладателей станет очередным … нет, не развитием сельского хозяйства, а проявлением бюрократии, её вмешательством в хозяйственную деятельность с.х. производителей, которые и без очередного реестра этой бюрократией «обложены».

Как все эти сведения, если правообладатели их подадут, будут использоваться? Ответ очевиден: для усиления чиновничьей слежки за правообладателями с целью наложения на них всё новых и новых денежных взысканий за различные «правонарушения», в отдельных случаях для изъятия земельных участков за «нецелевое» или «ненадлежащее» использование. Хотите помочь чиновникам последить за вами и оштрафовать вас? Тогда подавайте им сведения в созданный ими под себя реестр.

Весьма показательно, что законодательным основанием с.х. реестра стали изменения не Земельного кодекса РФ, где есть подходящая глава о землях с.х. назначения, не ФЗ «О развитии сельского хозяйства», куда они вроде бы напрашивались, и даже не ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Но плодородии — не все сведения с.х. реестра. Эта законодательная «неразборчивость» подтверждает, что реестр с.х. земель для развития сельского хозяйства не нужен, заодно указывает на отсутствие и отдалённость системных законодательных изменений земельного и смежного законодательства. Все тридцать постсоветских лет проблемы сельского хозяйства были обусловлены точно не отсутствием государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения.

Что можно посоветовать правообладателям земельных участков и желающим получить различные земли? Если можно какие-то сведения куда-то не подавать, то не подавать. Не полагаться как на точные, исчерпывающие и единственно верные сведения ни одного реестра — всегда проверять их сведениями из других реестров, как можно большего их числа. Искать-изучать связанные с землепользованием новейшие — минимум за последние 1−2 месяца — решения, пока не отображённые ни в каких реестрах. Даже после получения сведений из всех реестров и новейших связанных с землепользованием решений — приехать к интересующей земле и изучить местность вокруг: вероятно, там обнаружится объект, вокруг которого следует ожидать зону с особыми условиями использования территорий, налагающуюся на интересующую землю, но пока нигде не отображённую.

В общем, для правильных действий/бездействий достаточно помнить, кто всякие реестры предложил, ведёт или будет вести, об отношении государства к народу, об изменениях работы или жизни при нём, особенно в последние три года.